在节能减排工作中认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力等问题，是造成节能减排约束性指标未能如期完成的主要原因。

　　要实现“十一五”期间的两个约束性指标，根本的途径是改变过去高投入、高排放的经济增长方式和末端治理的环境保护机制，大力发展循环经济。循环经济是对传统经济发展观念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革，有利于提高经济增长质量、节约资源能源和改善生态环境，是建设资源节约型、环境友好型社会，落实科学发展观、实现可持续发展的必然要求。循环经济要求在生产、流通和消费过程中遵循减量化、再使用和资源化原则，其直接效应就是节能、降耗、减排。

　　大力发展循环经济，促进节能减排约束性指标的完成，关键是尽快完善推动循环经济发展的带有根本性的制度建设。主要的制度保障措施有以下8条：1．建立循环经济规划制度，明确政府绩效评价考核和鼓励、限制或禁止措施的具体要求。2．建立循环经济评价指标体系和考核制度，杜绝一些地方重经济增长、轻资源和环境保护的做法。3．建立循环经济的标准、标识、标志和认证制度，规范政府评价循环经济发展状况和依据和手段。4．建立以生产者为主的责任延伸制度，明确生产者应依法承担其产品废弃后的回收、利用、处置的责任。5．建立对重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度，加强对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等主要工业行业的高耗能、高污染企业的监管。6．完善产业政策制度，规范和引导符合循环经济要求的产业发展，限制高消耗、高污染行业的发展。7．建立政策激励制度，调动各行各业的积极性，鼓励走循环经济的发展道路。8．建立明确政府、企业和公众责任的有关制度，以充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和公众的参与作用，形成推动循环经济发展的整体合力。

　　(作者冯之浚，全国人大常委、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员)