油气勘探开采彻底放开 国内石油石化行业全面开放格局基本形成

萧 河

1月9日，自然资源部在《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称《意见》）新闻发布会上表示，将全面放开油气勘查开采，允许民企、外资企业等社会各界资本进入油气勘探开发领域。此举意味着我国油气勘查开采领域由国有石油公司专营的市场格局被打破，国内油气行业将全面放开。这是我国石油石化行业管理体制市场化改革的重大举措。

本次出台的《意见》全文总共十三条，包含了矿业权出让、油气勘探开采及矿产资源储量评审备案等重要内容。其中《意见》第五条规定，净资产不低于3亿元的内外资公司均有资格取得油气矿业权，大大降低了企业的参与门槛。过去获得油气勘查区块探矿权，投标人必须是净资产10亿元以上的内资公司。以后将全面推进矿业权竞争性出让政策，油气勘查区块出让不再以申请方式获得，除明确协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让，从而为各类社会资本的进入营造公平环境。

石油行业作为我国能源战略行业，与能源安全密切相关，长期以来都是由国有企业专营。近些年来，随着油气体制改革的不断推进，各个环节的垄断局面逐渐被打破。前几年国家在页岩气勘探开采领域开始推行市场化改革，向中国石油、中国石化、中国海油等三大国有石油公司之外的社会资本开放。2018年，中曼石油成为国内第一家获得探矿权的民营企业。本次《意见》出台，标志着石油石化上游环节的全面开放和市场化，长期以来上游领域的国企垄断格局被全面打破。

我国目前油气体制改革的基本思路是“放开两头，管住中间”，即放开上游的油气勘探开发和下游的销售环节，管住中间的油气管道运输、储备、接收环节。2019年12月9日成立的国家石油天然气管网集团有限公司，就是为了“管住中间”，构建“全国一张网”，实现油气长输管道的互联互通，油气管网设施对各类市场主体同等对待。而下游市场早已经放开，此次文件出台的目的正是为了推动上游环节的市场化改革。近年来国家在炼化、油品销售行业对社会资本全面开放之后，现在又在油气勘探开采行业全面放开，基本形成了石油石化行业上中下游市场全面放开的市场格局。

在此时推进油气勘探开发领域的开放，一个重要原因在于我国油气对外依存度不断升高，国家能源安全风险上升。2019年我国石油对外依存度在70%以上，远超50%这一国际公认警戒线。加大国内油气勘探开发力度，提高国内供应水平，成为一个紧迫问题。而开放油气勘探开发，通过市场化竞争机制让民营企业、外资企业积极参与油气开采，有利于提高我国油气保障能力、激发市场活力、提高效率、降低成本，也有利于拉动整个产业链的需求，推动整个行业的发展。同时为各类社会资本特别是民营企业提供了进入油气行业的市场机会和发展机遇。

从炼油化工和油品销售放开的结果来看，民营企业得到了快速发展，很快成长为行业的重要力量。如在最早开放的聚酯化纤行业，目前民企已经取得了主导地位；在炼油行业，目前民营炼厂的产能已经超过了3亿吨/年，占全国炼厂产能的33%以上。近几年来民企1000万吨炼油、100万吨乙烯以上的大型先进炼化项目纷纷上马，大有后来居上之势。

不过油气行业与炼化行业不同，油气勘探开发是一个资本和技术密集型行业，具有技术含量高、投入高、风险高的“三高”特点，进入门槛较高。目前我国绝大部分探矿权已经登记在“三桶油”名下，矿产开发资质和油气勘探开发技术也都集中在几大央企手中，民营企业缺乏相关的资源储备、技术储备和资金及风险承受实力，短期内很难在油气行业有大作为。近年来页岩气行业的发展表明了这一点，虽然前几年国家在页岩气探矿权区块转让上尝试向社会资本全面开放，但目前社会资本在国内页岩气勘探上并无多大作为，只有中国石化、中国石油实现页岩气的商业化开发。

但长远来看，油气上游市场的政策管制放开意义重大，为推动我国油气勘探开发行业的持续健康发展建立了市场化的管理体制。在这种市场化的体制机制下，民营企业也最终会成为国内油气勘探开发行业的重要力量。