建立新时期能源领域国有资本投资体制

    原文来源：中国煤炭报

    作者：周健奇

    国企改革是我国能源管理体制变革中的重要一环。本轮改革是在我国经济增速换挡、环保压力加大、能源革命的大背景下，以及国企改革总体思路的大框架下进行的。改革的核心是要优化布局、提升效率、激发活力，改革的重点是建立起新时期能源领域国有资本投资体制。

    稳步推进的新一轮能源国企改革

    2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，翻开了本轮能源国企改革的崭新一页。2015年8月，中共中央、国务院联合印发《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)。在《指导意见》的大顶层框架下，关于国企改革的相关政策密集出台，形成了较为完整的新一轮国企改革“1+N”政策体系。“1”是指《指导意见》，是总体思路。“N”项政策主要包含党的领导、国资管理体制、混合所有制、国企分类、现代企业制度、监督、历史遗留问题等几大重点领域。能源国企改革在此框架下稳步推进。

    一是重点实施“十项改革试点”。十项试点工作力争通过试点形成好的经验，起到“以点带面、以点串线”的作用。二是聚焦主业。能源国企在明确主营业务的基础上，不同程度地开展了非主业剥离工作。三是推动总部职能改革。央属能源国企总部职能改革目前已基本完成。地方能源国企的相关改革工作也已相继展开。四是推进合并重组。神华集团与国电集团重组为国家能源投资集团，多个地方能源国企也开展了实质性的合并重组工作。五是化解煤炭行业过剩产能。目前，煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去产能”目标，国投和保利集团已将煤炭业务划拨中煤集团。除了中央煤炭企业外，地方国有煤炭企业也积极落实“去产能”工作，均完成了2016年和2017年的“去产能”目标。

    重点是提升投资效率关键是做强国企

    关于能源国企改革有两点总结。

    一是新一轮能源国企改革的重点是提升国有资本在能源领域的投资效率。改革的内容包括三个层面：第一个层面是相关政府部门的国企监管职责和相互关系将会优化设计;第二个层面是与之相适应的国企内部改革将会深化推进;第三个层面是政府将向国企授予一定的管理和投资权力，即相应的“授权”和“放权”。具体到能源国企就是要通过国有资本在重要领域、优势领域、特殊领域的“进”和“保”，以及在低效领域的“退”，优化国有资本在能源行业的布局，提高对出资人的资本回报。

    在国有资本管理体制改革的大制度框架下，能源国企开展了改组国有资本投资公司、建立与新的管理体制相适应的现代企业制度和内部机制、开展混合所有制改革等一系列的内部改革。能源国企是否改组为国有资本投资公司，需要根据具体情况而定。不论是定位为国有资本投资公司，还是定位为产业集团，能源国企的内部体制和机制都要根据新的国资管理体制进行相应改革。原因就在于，国有资本管理体制改革的目标是提高国有资本的投资回报。

    二是能源国企做强做优做大的关键是做强。一方面，能源国企肩负着保供的社会责任。另一方面，能源国企由于员工总数庞大，所在地区往往是“因能源而生”，因此还肩负着稳定员工就业和促进地区产业结构调整的社会责任。而且经过多年的发展，能源国企拥有较好的产业基础，具备了做强做优做大的基本条件。

    能源国企历史负担重、债务利息偏高、资源运营能力不强、利润率较低等问题普遍存在。因此，本轮能源国企改革的关键是要在做大的基础上，优化业务、人员、资产、资本等内部结构，强化管理、运营、投资等内部能力。能源国企通过优化和强化，可以充分发挥规模和产业优势，逐步发展成为具有国际竞争力的一流能源企业。

    未来攻坚需要制度性创新与突破

    关于能源国企改革，有四点建议。

    一是突破国有资本退出无效、低效能源资产的制度障碍。

    能源国企大多开展了多元化经营，不同程度存在无效、低效资产。对于这部分资产，能源国企可以通过国有资本退出的方式“止损”。但是，此项工作难度较大，主要是“人向何处去”“债该如何还”和“资产难保值”。目前看，员工分流和安置问题可以通过多种渠道解决，但债务处置很难实质性解决，或是长期搁置，或是转为了无效、低效资产运营主体母公司的债务负担。这其中涉及银行的债务结构，而且关于资产的市场化估值也很难实现。相关制度障碍长期存在，亟需突破。

    二是加速电力体制改革和石油天然气体制改革进程。两项改革与能源国企改革密不可分，涉及部分业务领域的放开。进展缓慢主要源于三个方面：一是市场放开后对能源安全供应的影响，二是打破现有利益格局对传统企业的影响，三是我国市场体系仍需要不断健全。相关改革需要政府的决心，同样需要顶层方案。

    三是提升能源国企投资管理能力。能源国企不仅仅是缺少资本投资的人力资源和经验积累，相应的内部管理体系也不到位。组织架构可以逐步建立和优化，难度大的是机制改革。释放能源国企的活力是提升运营效率的重要保障。内部的机制改革与大的体制改革相辅相成，在国有资本管理体制改革还没有完全到位的情况下，包括能源国企在内的国企机制改革也很难到位。这其中涉及国资管理部门的职责界定、相关政府部门的分工设置以及政府对国企的授权与放权等问题，需要开展创新性突破。

    四是深化混合所有制改革。能源国企的混合所有制改革试点主要是二级、三级的非核心业务的子公司，在更大范围内铺开的难度很大。这次的混合所有制改革主要是指国有资本向社会资本开放，强调的是国有与民营的混合。这类混合不是简单的股权加减，需要不同的治理机制相互融合。民企不一定能够接受国企的国有资本管理体制和机制，国企也不一定能够适应民企的管理方式，体制的融合是最大的障碍。此外，混合所有制改革存在向民营资本开放什么业务和国有资产如何评估定价的难题。民企看中的业务未必开放，需要引入民资的业务未必具有吸引力，基于国有资产保值增值而定的资产价格很可能会高于民资的预期。这些都是现实难题。能源国企在混合所有制改革过程中也在不断探索，取得了一些实践经验，但仍然需要进一步深化。 (作者系国务院发展研究中心企业研究所研究员)