新冠危机中IEA成员国增储表现不一

周云亨 朱尔璞

作为防范石油供应中断风险最直接有效的措施，战略石油储备已成为包括国际能源署（IEA）成员国在内的诸多国家能源战略的重要组成部分。国际能源署20世纪70年代引入战略石油储备（SPR）制度以来，这一强制性措施对于防范石油危机发挥了积极作用。国际能源署成员国曾经在海湾战争、卡特里娜飓风登陆、利比亚战争等危机时刻多次大规模协同释放石油储备。事实证明，上述措施对于稳定石油市场起到重要作用。由此，构建本国的战略石油储备已成为石油进口国确保能源安全至关重要的一环。然而，为了应对新冠肺炎疫情爆发引起的逆向石油危机，IEA成员国扩大了战略石油储备功能。自新冠肺炎疫情爆发以来，美国等国增加石油储备已超出应对石油供应中断风险的考虑。各国试图通过大规模增储抑制油价下跌，稳定石油市场。

IEA战略石油储备制度要求

1973年石油危机之后，为规避潜在的石油供应中断风险，发达国家成立了国际能源署，并由该机构负责实施《国际能源规划协议》。根据协议，缔约国将建立一套石油应急共享机制。这一机制的核心内容是，在公平合理的条件下一同采取措施，促进石油稳定供应。具体而言，IEA成员主要依靠实施石油供应的紧急自足、抑制需求，并在公平的基础上分配成员国持有的石油来应对石油供应紧急状况。为此，该协定规定缔约国有建立和维持应急石油储备的强制性法律义务。

最初，IEA要求其成员国在没有石油净进口的情况下至少应保有满足本国60天消费的应急储备。经历过第二次石油危机后，IEA又将成员国的法定储备义务提高到90天。为确保应急反应机制的有效运行，IEA成员国有义务分享能源信息、协调能源政策和合作制定合理的能源方案。根据IEA规则，每个成员国基准期日均石油消费量是个动态值，它们对应的是这些成员国扣除最近一个季度后，此前连续四个季度的日均石油消费量。根据IEA的统计，战略石油储备包括公共储备和商业储备。其中，公共储备包括成员国的政府储备及其相关代理机构储备，商业储备涵盖企业拥有的全部原油及主要石油制品的库存总和，包括管线和中转站中的存量（计算中扣除10%无法提取的库存）。截至2020年7月，在IEA石油储备总量中，62%是商业储备，38%是公共储备。此外，尽管IEA对战略石油储备的协同释放有详细的规定，但是对成员国石油采购部分并没有过多提及，只是在该协定的第47条中要求成员国“应在对每个成员国公平合理的条件下，通过稳定的国际石油贸易确保石油的安全供应”。

扩大油储成了救市之举

一般来说，大规模采购石油的最佳时机是恰逢国际石油市场供过于求且油价处于低谷之时。2020年上半年，国际油价的暴跌为IEA成员国增加战略石油储备打开了机会之窗。为遏制新冠肺炎疫情的快速传播，各国相继采取了经济封锁措施，导致全球一度有超过40亿人不得不遵守各类防疫限制措施。超大规模的人员流动限制，导致国际石油市场出现需求骤降。早在4月15日，国际能源署在其发布的原油市场月报中称，4月全球石油需求预计同比减少2900万桶/日，降至1995年的水平；2020年总需求预计减少930万桶/日，这个数字相当于2010以来全球石油需求的所有增量。不仅如此，该署署长法提赫•比罗尔称“石油行业至暗时刻已经降临，几年后，当我们回顾2020年时，很可能发现这是全球石油市场历史上最凄惨的一年，二季度很可能是最凄惨的一个季度，4月很可能是最凄惨的一个月份。它可能被定义为石油行业历史上的黑色4月。”事实证明，比罗尔所言不虚。仅过了5天，美国纽约商品交易所交割的西得克萨斯中质原油（WTI）轻质原油期货合约在最后一个交易日暴跌，收于令人瞠目结舌的每桶负37.63美元，油价首次跌入负值区域。

为维护国际石油市场的稳定，国际能源署力促石油出口国削减石油产量。为此，以美国为首的IEA成员国还不惜使用“关税大棒”，迫使沙特等国减产。面对多方压力，石油输出国组织(OPEC)与俄罗斯等其他产油国组成的OPEC+，不得不同意实施一项创纪录的全球石油减产计划，即在5～6月减产970万桶/日。然而，仅依靠产油国的减产行动还不足以完全抵消石油需求骤降造成的影响。除了供给侧的减产行动外，稳定石油市场同样离不开需求侧的响应。面对国际油价暴跌，IEA不少成员国开始大规模采购石油以充实本国的战略石油储备。此举不仅能使这些国家趁低价扩充本国石油储备，而且还能维护国际石油市场的稳定。据统计，IEA成员国储备量从2019年8月相当于332天净石油进口量迅速攀升至2020年7月的416天净石油进口量。绝非巧合的一点是，IEA成员国石油储量增速最快的时期是国际油价处于最低谷的时期，商业和公共储备从3月的334天净石油进口量飙升至4月的411天。短短1个月，IEA成员国的商业储备规模则从原先的202天净石油进口量迅速增长至253天，相当于全部增量的三分之二。若按IEA成员国富余库容两亿桶计算，这一增储速度相当于在这一时期为全球市场消化了约600万桶/日的石油。这无疑有助于缓解国际石油市场供大于求的状况，为国际油价的触底反弹提供了有利条件。

IEA成员国增储力度不一

尽管IEA无权限要求其成员国协同购买石油储备，但这并不妨碍其成员国在“公平合理的条件下”进行石油采购。这其中，美国不管是在增储的政治意愿，还是在储备能力方面，都扮演了重要角色。由于油价大跌，美国能源部不得不于2020年3月紧急叫停了从政府紧急原油储备中出售高达1200万桶石油的既定计划。不仅如此，特朗普3月13日在白宫对记者明确表示：“我已经指示能源部长在价格很好的时候，为美国战略石油储备购买大量原油，我们将直接把它填满。”据路透社报道，如果美国趁着低油价把国家紧急原油储备填满的话，那么在当时储备量还维持在6.35亿桶高位的情况下，美国的石油战略储备量还能够追加储存7700万桶。与美国相比，绝大多数IEA成员国在增加储备方面则显得心有余而力不足。以澳大利亚为例，鉴于国际油价暴跌，该国计划斥资9400万美元从国际市场购买原油用于增加国家紧急石油储备。然而，由于本国境内储备设施不足，澳大利亚与美国达成为期10年的使用权租赁协议，将其购买的原油存放在美国的战略石油储备基地。与前者类似，新冠病毒流行导致的新投资下降可能造成未来能源的供不应求，这是欧盟国家作为所有化石能源进口方的顾虑所在。尽管如此，在IEA欧洲成员国中，除了英国等少数国家尚有余地大量增加石油储备外，其余国家的储备设施大多已经处于满负荷状态。

基于上述原因，IEA成员国在战略石油储量变化方面存在着巨大的差异。具体而言，北美地区增长最快，亚太及欧洲地区则相对缓慢。由于加拿大和墨西哥都是石油净出口国，IEA北美地区的统计数据实际上只反映了美国一国石油储量的变化情况。据统计，美国国内储备量已经从2019年8月的702天净进口量飙升至2020年7月的3727天净进口量水平。其中，商业储备的增长速度更是惊人，从2019年8月的423天迅速攀升至2020年7月的2370天。相较而言，包括澳大利亚、日本、韩国和新西兰在内的IEA亚太国家战略石油储备规模的增长量则显得温和得多，从2019年8月的165天净进口量增长至2020年7月的174天净进口量。其中，澳大利亚以商业储备为主，其余三个国家的商业与公共储备的规模相对均衡。与IEA亚太地区成员国类似，IEA欧洲成员国储备量变化不大，从2019年8月的135天净进口量增长至2020年7月的142天。其中，这一地区的商业储备从原先的83天净进口量增长至85天。

概言之，如果用增加本国战略石油储备的政治意愿与储备能力将IEA成员国的增储行为区分的话，大致可以得出如下结论（见表1）。鉴于绝大多数IEA成员国是石油净进口国，承担建立和维持应急石油储备的强制性法律义务，它们大多有着比较强烈的政治意愿增加本国的战略石油储备。然而，除了美国、荷兰和英国等少数石油进口国有剩余的石油储备空间外，其余石油进口国几乎没有富余空间储存石油。作为石油净出口国，挪威、加拿大和墨西哥尽管国内的储备设施相对完善，却并不承担建立战略石油储备的义务。

对石油储备功能的再思考

由于新冠肺炎疫情的爆发，国际石油市场出现了逆向石油危机，这主要表现为石油市场出现了严重的供大于求问题。对此，国际能源署实际上调整并且扩大了战略石油储备的功能。从近期的实践来看，以美国为代表的国家在增加储量方面早已超出了应对石油供应中断风险的考虑，试图通过大规模增储以便抑制油价下跌，进而稳定石油市场。鉴于国际油价过低不仅会对美国、加拿大、挪威等国的油气行业造成重大打击，而且也会让欧盟各国的大规模清洁能源投资变得无利可图，国际能源署清醒地意识到“保障需求”已成为能源消费国应尽的“国际义务”。不过，由于受储备设施及法定权限等方面的限制，这些国家主要是通过企业扩充商业储备来提高本国的储备水平。

总的来说，自新冠肺炎疫情爆IEA成员国大规模扩充石油储备具有重要的意义。就近期而言，该机构成员国大规模地增加石油储备，能够缓解国际石油市场供大于求的状况。从中长期来看，此举为未来全球能源安全买了一张价值不菲的保险单。这是因为国际石油市场是一个有机整体，这意味着无论是在本国增加石油储备，还是在其他石油消费国增加应急石油储备，都会有助于增强国际能源市场的稳定性。尽管如此，面对这一前所未有的石油需求骤降的危机，即便IEA成员国开足马力扩大石油储备的规模，也只能起到缓解石油供应过剩的问题。就此次危机产生的危害而言，只有通过石油生产国和石油消费国的通力合作，综合运用石油减产与扩充战略储备的方式，世界石油市场才有望得以正常运作。

本文得到国家社会科学基金项目“绿色一带一路背景下我国清洁能源国际合作战略优化及路径选择研究”支持（项目编号18CGJ003）。

（作者单位：浙江大学; 巴黎政治学院）