赵娜娜

近年来，国际社会通过扩大塑料制品禁限范围、关注资源使用效率、压实污染治理主体责任、呼吁国际交流与合作等方式，逐步推动世界各国就全链条塑料污染治理努力方向趋于一致

根据第五次联合国环境大会的决议，自2022年11月开始，新塑料污染国际公约进入谈判阶段，计划召开5次政府间谈判委员会会议（INC），至今已召开4次，谈判进程异常焦灼缓慢，各国在很多议题上存在根本分歧，特别是关于是否涉及初级塑料聚合物、受关注的化学品和聚合物等

2024年11月25日—12月1日，INC5将在韩国釜山召开，按照授权，此次会议应达成最终的新公约文本，但按照现有框架和节奏完成文本仍遥不可及；在此情形下，预测有三个可能的方向

不论新公约谈判进程如何，国际社会治理塑料污染的趋势不会变，各国政府也将进一步出台治理塑料污染的政策，塑料污染治理将走到全球环境治理的舞台中央

塑料污染防治已成为全球继气候变化之后最重要的环境问题。国际公约和组织迅速开展行动，世界各国和地区先后出台管制措施。根据《终结塑料污染：制定有法律约束力的国际文书》的决议（2022年3月第五次联合国环境大会通过），该国际文书文本将于2024年底前完成。该决议标志着全球对塑料全生命周期的管控将由倡议变为具有法律约束力，并由各国自行管理上升为全球统一行动。

各国加大塑料污染治理工作力度

当前，全球已有100多个国家从塑料全链条管理的不同环节采取各种措施应对塑料污染。

生产环节通过生产限制和设定再生塑料比例减少对原生塑料的消耗量。法国、荷兰、英国等国均禁止在化妆品生产中添加塑料微珠；肯尼亚禁止制造用于商业和家庭包装的所有塑料袋；英国2022年4月开始实施对制造可再生材料含量低于30%的塑料包装企业按每吨300英镑（约合2790元人民币）的税率征收塑料包装税；欧盟计划到2025年，瓶子中25%的材料成分应来自回收塑料，到2030年增加至30%。

流通环节通过禁止使用和收费措施减少使用量。欧盟禁止一次性塑料餐具、塑料棉签棒等10种塑料制品的流通；英国禁止使用一次性塑料吸管、搅拌器和棉签，英国、爱尔兰等数十个国

为支持塑料废弃物减量化和可循环塑料经济的发展，中国石化致力于开发绿色可降解塑料新产品。图为中国石化自主研发新产品热塑性生物降解塑料（PBAT）。  胡庆明/摄

家均对一次性塑料袋收费；意大利禁止使用不可生物降解或不可堆肥的轻质塑料袋；肯尼亚禁止销售和使用塑料袋。

废弃环节通过设定回收目标、税收等手段提高再生率。多个国家和地区实行生产者责任延伸制度，如德国、意大利、加拿大、澳大利亚；德国和英国对塑料瓶实施“押金—退还”计划；欧盟对未回收的塑料包装废弃物征收0.8欧元（约合8元人民币）/公斤的税收。

国际社会就塑料污染治理达成共识

近年来，国际社会通过扩大塑料制品禁限范围、关注资源使用效率、压实污染治理主体责任、呼吁国际交流与合作等方式，逐步推动世界各国就全链条塑料污染治理努力方向趋于一致。国际大会方面。作为全球环境领域的最高决策机制，联合国环境大会高度重视塑料废弃物和海洋微塑料的污染问题。已召开的四次联合国环境大会上均就塑料废弃物或塑料制品方面达成决议，号召各成员国加强塑料全生命周期管理，推动可持续生产和消费模式等。2022年3月，第五次联合国环境大会通过《终结塑料污染：制定具有国际法律约束力的文书》决议，要求在2024年前达成一项具有法律约束力的国际协议，涉及塑料全生命周期，包括其生产、设计和处置。

国际组织方面。联合国环境规划署发起多项大规模全球运动，如2012年发起“全球海洋垃圾伙伴关系”，2017年启动全球“清洁海洋运动”，2018年成立“海洋垃圾和微塑料不限成员名额专家组”。2018年，西方七国首脑会议峰会初步通过《海洋塑料宪章》，提出2030年塑料包装再使用和回收率至少达到55%，2040年塑料回收率达到100%。2020年，中国、斐济发起了“塑料污染与环境可持续塑料贸易非正式对话会”，在世界贸易组织（WTO）框架下探讨如何支持塑料废弃物减量化和可循环塑料经济的发展，目前联署成员已有67个。

国际公约方面。2019年，《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》将大部分塑料废弃物纳入管控范围，开启了全球管控塑料废弃物的法律进程。缔约方应对列入管控的塑料废弃物实行源头减量和就近无害化处理措施。同时通过关于进一步采取行动应对塑料废弃物的决议，从全生命周期的角度对塑料提出了全球性的管理方案。

新塑料污染国际公约谈判进程焦灼

根据第五次联合国环境大会的决议，自2022年11月开始，新塑料污染国际公约进入谈判阶段，计划召开5次政府间谈判委员会会议（INC），至今已召开4次。

2022年11月28日—12月2日，INC1在乌拉圭埃斯特角城召开，会议就范围、目标、结构、核心义务、管控措施、自愿方式进行了初步讨论，并请秘书处起草新公约的潜在要素文件，包括确定可能的目标、实质性规定，例如核心义务、控制措施和自愿方法、实施措施和实施手段等。2023年5月29日—6月2日，INC2在法国巴黎召开，会议审议并选举主席团成员、审议议事规则、讨论潜在要素文件，并请秘书处起草新公约零案文（预稿）。2023年11月13日—19日，INC3在肯尼亚内罗毕召开，会议针对文书零案文逐条发表意见，形成各方意见的汇编文本和修改版零案文。2024年4月23—29日，INC4在加拿大渥太华召开，会议针对修改的零案文精简讨论修改，部分议题开始文字的磋商。

虽然国际社会对该公约寄予厚望，但谈判进程却异常焦灼缓慢，各国在很多议题上存在根本分歧，特别是关于是否纳入初级塑料聚合物、受关注的化学品和聚合物等。将新公约零案文的核心义务简单按照上游、中游、下游来划分，分析各国观点分歧点如下：

上游包括初级塑料聚合物生产，受关注的化学品和聚合物的生产，有问题和可避免的塑料制品的生产，产品设计、组成和性能等内容。各方对这部分的争议最大，基本立场存在重大分歧。主要分歧包括：是否应纳入初级塑料聚合物生产、强制要求还是自愿义务；是否应管控化学品；其他现有化学品相关公约是否够用；如何确定有问题和可避免的塑料制品；是否需要列标准和清单；是否需要制定全球统一产品设计标准；产品设计包括哪些内容等。

中游包括有问题和可避免的塑料制品的使用，替代品、受控化学品、聚合物、制品的贸易，行业管理计划，跟踪、追溯、标签等。各国对此部分内容也存在较大分歧，例如：是否对公约受管制的化学品、聚合物和制品实施进出口管制措施；进出口管制措施的范围；是否应分行业制定管理计划；都包括哪些行业；替代品是否应包括在公约范围内；塑料替代品是否真的替代；跟踪、监测、追溯的具体形式及可行性等。

下游包括生产者责任延伸制（EPR）、塑料生命周期中的排放和释放、塑料废物管理和贸易、环境中现存塑料污染等。各方均认为废弃环节非常重要，观点分歧不大，但就细节存在一些争议。例如：EPR是自愿的还是强制的；排放和释放聚焦哪个环节；全过程全来源还是聚焦废弃端；塑料废物管理和贸易基本都认可与巴塞尔公约保持协同；环境中现存塑料污染清理的责任方；涵盖所有国家还是发达国家抑或是生产国家等。

2024年11月25日—12月1日，INC5将在韩国釜山召开，按照授权，此次会议应达成最终的新公约文本。但就目前进展而言，各方分歧未见弥合，根本立场互不相让。虽然会议终于开始进行文本磋商，细节也逐渐明晰，但如果按照现有框架和节奏完成文本仍然遥不可及。在此情形下，可能有以下方向：

一是通过密集召开会间非正式磋商和活动促使主要国家观点达成共识。

二是大幅简化新公约零案文，仅将各方有基本共识的内容纳入新公约。

三是延期会议，在2025年继续讨论。 不论新公约谈判进程如何，国际社会治理塑料污染的趋势不会变，各国政府也将进一步出台治理塑料污染的政策，塑料污染治理将走到全球环境治理的舞台中央。 

作者系清华大学环境学院/巴塞尔公约亚太区域中心副研究员、助理主任