陈大鹏

中国宏观经济研究院对外经济研究所副研究员

导读：应系统分析中央企业国际化经营的特点和面临的新形势，优化对中央企业境外投资的指导服务和监管，推动更多企业提升国际化经营水平，加快建成世界一流企业。

党的二十届三中全会对进一步全面深化国资国企改革作出重大部署，要求推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。我国已经成为境外投资大国，中央企业是我国境外投资的重要主体。中央企业提升国际化经营能力和水平，既是优化国有经济布局、提升国有企业核心竞争力的关键举措，也是提升我国境外投资质量和水平、推动共建“一带一路”高质量发展的重要抓手。应系统分析中央企业国际化经营的特点和面临的新形势，优化对中央企业境外投资的指导服务和监管，推动更多企业提升国际化经营水平，加快建成世界一流企业。

近年来中央企业国际化经营呈现的特点

（一）中央企业是我国境外投资的重要主体，投资流量整体平稳增长、近年波动加大

近年来，我国公有经济控股主体境外非金融直接投资占比维持在50%左右，2023年投资金额为857.6亿美元，占比为53.9%。2016年以来，中央企业境外非金融直接投资整体保持稳中有进的增长态势，2023年中央企业和单位对外非金融类直接投资流量662.3亿美元，占比为41.6%，较2016年提升24.6个百分点，投资流量年化增速达到11.6%。疫情以来，中央企业和单位境外非金融直接投资波动有所加大，2020年至2023年投资流量增速分别为80.8%、30.7%、-14.5%、20.5%，而2020年至2023年我国境外非金融直接投资流量整体增速分别为14.6%、13.4%、-7.3%、12.8%。

（二）国际化经营不断攀升高附加值环节，合作模式有待进一步优化

我国企业国际化经营不断攀升高附加值环节，从最初的工程承包模式，转型为投资建设运营一体化模式，再升级为“规划服务—投资建设运营—本地化服务”的全产业链全生命周期服务模式。这一模式具有“三全”性质：一是全方位，即超越具体项目，聚焦特定时期、区域和领域，进行全局性发展规划和项目谋划，深入嵌入当地经济社会发展；二是全流程，即不仅着眼项目投资运营，而且影响项目设计、融资、投资、建设、运营、管理等各个环节；三是全体系，即不局限于项目本身，而涉及标准制定、质量控制、风险防控、ESG（环保、社会责任和治理）管理及基础设施建设和关联产业配套等体系，实现优质高效的国际化、本地化运营。调研显示，很多发展中国家自身规划能力不足，长期依赖国际组织和发达经济体有关咨询机构提供规划服务。我国企业深入参与东道国规划编制和项目谋划，一方面有助于在激烈的市场竞争中争取项目、拓展市场，另一方面有助于提升我国企业的国际竞争力和行业影响力，推动中国标准“走出去”。

同时，项目合作模式有待进一步优化。一是企业参与东道国规划，应坚持符合实际、互利共赢，科学把握力度和节奏。二是企业与发达经济体跨国企业和东道国当地企业的合作模式有待创新，共同打造兼顾商业利益、劳工利益和当地社区利益的合作机制。三是我国“走出去”企业与政策性金融机构之间在前期信息共享、实施期动态调整以及出现风险事件时应急协同等方面体制机制有待健全。

（三）针对中央企业国际化经营的管理制度初步建立，具体机制有待进一步完善

中央企业境外投资除了受国务院国资委管理，还需要满足境外投资有关主管部门及行业主管部门等监管规定。2017年1月，国务院国资委发布《中央企业境外投资监督管理办法》，针对境外投资监管体系建设、境外投资事前管理、境外投资事中管理、境外投资事后管理、境外投资风险管理、责任追究等作出管理规定。中央纪委驻国务院国资委纪检组2017年12月印发《关于加强中央企业境外廉洁风险防控的指导意见》。国务院国资委2019年发布《中央企业负责人经营业绩考核办法》，将“突出国际化经营”正式纳入考核导向，且要求对国际化经营要求高的企业，加强国际资源配置能力、国际化经营水平等指标的考核。财政部分别于2017年和2022年发布《国有企业境外投资财务管理办法》《国有企业境外投资直派财务负责人管理办法》，着力提升境外投资管理水平和效益，防范境外投资财务风险。国家发展改革委2017年发布的《企业境外投资管理办法》和商务部2014年发布的《境外投资管理办法》也对中央企业境外投资核准备案等提出要求。

整体来看，有关管理规定有力有效推动中央企业提升国际化经营能力、提高境外投资质量和水平，但部分机制仍有待健全。一方面，考核评价体系仍不健全，国际化经营有关评价在企业整体绩效考核中的地位和权重有待优化，针对项目人员的尽职免责条款有待完善。另一方面，不同部门对中央企业境外投资的信息共享和管理联动不足，有关政策尚未形成合力。

中央企业国际化经营面临的全球跨境投资新形势

（一）从规模看，全球跨境投资呈现震荡态势

近年来，中美博弈复杂演进，地缘政治冲突频现，叠加世纪疫情对全球产业链供应链造成的深远影响，跨境直接投资处于震荡状态。2020年至2023年全球跨境直接投资（FDI）分别为1万亿美元、1.6万亿美元、1.4万亿美元和1.3万亿美元。联合国贸发会议称，全球跨境直接投资有陷入“停滞”（stagnation）的风险。全球经济复苏疲弱是影响全球跨境直接投资的重要因素。国际货币基金组织IMF预测，2030年前全球经济仅能维持2.8%的年均增速，为史上增速最低的一段时期。受此影响，全球跨境直接投资大概率继续呈现震荡态势。

（二）从结构看，跨境直接投资正在发生深刻复杂演变

一是从国别看，2020年以来，发展中经济体利用外资已经超过发达经济体，而发达经济体仍是境外投资主力，同时中国等新兴经济体境外投资能力上升。联合国贸发会议统计，2023年，发展中经济体吸引FDI全球占比约为65%，较2019年提升约23个百分点；发达经济体境外投资流量达到1.1万亿美元，全球占比为80%以上。中国境外投资保持平稳增长，截至2023年，中国已连续12年位列全球对外直接投资流量前三位，对外投资大国地位日益稳固。二是从投资方式看，近年来投资合作方式以绿地投资为主、并购为辅。绿地投资在数量和规模上占主导地位，2023年全球新宣布绿地投资18442个、投资额合计为1.38万亿美元，分别较2019年增长1%、63%，而跨境并购为6717笔、3780亿美元，分别较2019年增长2%、下降23%。三是从行业看，跨境直接投资主要行业包括能源矿产、基础设施、化工、地产、信息通讯、仓储物流及汽车、电子信息等制造业，且进一步从单纯的生产制造环节转向服务环节。随着制造业“服务化”深入推进，更多企业正从专注于低成本制造和基本服务的传统离岸外包模式转向高附加值、基于技能的服务外包模式，从而创造新的投资机会。同时，数字经济、绿色发展领域投资也进一步增加。

（三）从政策看，近年来全球跨境政策受地缘政治复杂影响，正在经历深刻调整

一是针对跨境投资的限制性政策增多。联合国贸发会议统计，利用外资政策方面，截至2023年底，有超过40个经济体出台外商投资安全审查有关政策；境外投资政策方面，2011年至2022年间，限制性政策占1/2左右，而1999年至2010年间这一比例仅为1/5，这些限制性政策的主要理由包括维护国际收支稳定、确保国内经济利益、反洗钱、应对国家安全风险等。二是部分发达经济体打着“去风险”等旗号，要求龙头企业以及供应链上下游企业“多元化”全球布局，推动所谓“在岸化近岸化友岸化”，导致全球跨境投资碎片化。三是部分发展中经济体营商环境不佳，跨境投资面临的非商业性风险上升。部分经济体基础设施、能源供应和基本产业配套不足，政策稳定性连续性有限，承诺的优惠政策往往无法兑现，有的国家甚至出现经济和政治动荡，影响我国海外资产和人员安全。还有部分经济体将我国中央企业的商业性行为视为政府的“战略性行为”，增大有关项目实施难度。

提升中央企业国际化经营水平的对策建议

（一）应持续优化企业境外投资指导服务和监管

一是创新境外投资方式。按照“企业主体、市场导向、商业原则、国际惯例”原则，支持企业通过绿地投资、并购投资、联合投资等方式“走出去”，优化全球资源配置、开拓多元化海外市场。支持企业与全球合作伙伴加强优势互补和利益共享，深化第三方市场合作。二是优化境外投资综合服务体系。支持本土财务顾问、咨询评估、法律、会计、信用评级等机构国际化发展，指导支持商协会提升为企业国际化经营提供服务的能力和水平，更好发挥中国企业“走出去”综合服务基地等平台作用。三是完善境外投资管理制度。立足企业“走出去”全生命周期，健全事前事中事后监管体系。加强跨部门、跨地区信息共享和政策协调。优化中央企业国际化经营评价和考核体系。

（二）企业应立足自身优势、着眼发展大势，主动提升国际化经营能力

一是推动适应国际化经营的组织架构调整。通过设立海外事业部等方式统筹国际化经营战略、海外市场开拓和海外资产管理，在海外业务集中的区域增设分支机构，增加本地员工，优化属地化运营模式。二是推动与上下游合作伙伴，包括工程承包企业、大型成套设备出口企业、规划设计企业、政策性金融机构以及各类服务机构等“抱团出海”，形成利益共享、风险共担、协同联动的国际化经营机制。三是加强国际化经营合规体系建设。在境外投资建设运营过程中遵守所在国法律法规和国际通行规则，履行必要社会责任，树立中国投资者良好形象，同时加强风险预警处置，加强风险评估和应对。四是依托各类境外项目。充分利用我国媒体机构以及东道国当地媒体资源，讲好“中国故事”，推动中国规则标准“走出去”。