白洋

从能源理论和能源政策的演变来看，我国始终坚持从能源发展实际出发，适时调整、完善能源政策，形成了具有中国特色的能源发展方针、主张

保障能源安全始终是我国能源领域的重点工作，能源转型长期以来是我国能源政策关注的焦点，党的十八大以来，我国把应对气候变化作为推进生态文明建设、实现高质量发展的重要抓手，实施积极应对气候变化国家战略，推动产业和能源结构调整，采取节能、提高能效、建立完善碳市场、增加森林碳汇、提高适应能力等一系列措施，应对气候变化取得积极进展

在百年未有之大变局下，必须坚持以“四个革命、一个合作”能源安全新战略为指引，与时俱进，不断推动能源政策与能源体制革命，更高水平、更高质量地推进新型能源体系建设，为中国式现代化贡献能源力量

从能源理论和能源政策的演变来看，我国始终坚持从能源发展实际出发，适时调整、完善能源政策，形成了具有中国特色的能源发展方针、主张。“十三五”时期，我国进入构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系新发展阶段，能源政策的主要取向是注重发展质量，调整存量、做优增量，积极化解过剩产能、注重结构调整，推进能源绿色低碳发展。“十四五”时期，可再生能源实现跨越式增长，能源电力消费增量补充转为增量主体，在能源电力消费中的占比快速提升，补贴政策转向平价低价发展，可再生能源成为实现碳达峰、碳中和目标的主要支撑。进入“十四五”尾声，全球能源格局加速调整，影响能源安全的新旧风险因素相互交织，石油地缘政治仍然是影响能源安全的重要因素，天然气地缘政治对能源安全的影响不断上升。地缘政治、气候变化与能源转型影响叠加与相互强化，电力安全、能源网络安全和关键矿产安全等新型能源安全风险日益凸显，能源安全形势呈现诸多新特点和趋势。2024年我国陆续出台了《2024年能源工作指导意见》《关于做好新能源消纳工作保障新能源高质量发展的通知》《关于大力实施可再生能源替代行动的指导意见》等一系列政策，特别是今年1月1日起正式实施的《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）标志着我国能源高质量发展迈进了一个新的阶段。

为更好地理解我国能源政策发展的基本逻辑与趋势，本文从能源安全、能源转型、低碳发展三个维度出发，尝试分析我国能源政策演化过程中有哪些“变”与“不变”。

能源安全：把保障能源安全放在更重要的战略位置

保障能源安全始终是我国能源领域的重点工作。能源安全是总体国家安全的重要范畴，是“关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展，人民生活改善，社会长治久安至关重要”。党的十八大以来，习近平总书记站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，围绕推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命，全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全，提出一系列新理念新观点新要求，为新时代我国能源高质量发展指明了方向。从“十五”规划开始，我国陆续出台了《“十五”能源发展重点专项规划》《能源发展“十一五”规划》《能源中长期发展规划纲要》《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》等一系列专门性指导能源发展、保障能源安全的纲领性文件，进一步确立了落实节约资源和能源保护政策、建设资源节约型和环境友好型社会的目标。这些都充分体现了新形势下我国能源战略的特点，即把促节约、调结构、保生态作为能源安全工作的重点，努力实现能源的可持续发展。

突出能源安全的战略性地位。2024年8月，国务院发布《中国的能源转型》白皮书指出，能源转型是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，是一项长期的战略性任务，需要在能源安全新战略的指引下稳中求进、久久为功。2024年11月全国人大常委会表决通过的《能源法》将能源安全新战略作为开展能源工作应当长期坚持的重要原则，并将其内涵贯穿于各章节的主线，在能源规划、开发利用等环节设计了多种制度。包括能源规划制度、能源替代制度、能源有序开发制度和能源储备制度，为新时代能源高质量发展提供原则性指引。

明确能源安全是能源转型的底线。《能源法》强调了推动能源转型首先要兜住能源安全的底，也就是要统筹发展和安全，用非化石能源去替代化石能源，整个替代过程要安全、可靠、有序。2024年3月，国家能源局印发《2024年能源工作指导意见》（以下简称《指导意见》）将“坚持把保障国家能源安全放在首位”，取代了《2023年能源工作指导意见》中“坚持把能源保供稳价放在首位”的提法。《指导意见》强调，要把能源安全作为高质量发展的基石，持续巩固提升油气产量，保持煤炭产能合理裕度，增加战略储备和调节能力，强化区域协同保障，筑牢能源安全保障的根基。除了对化石能源供给的兜底保障作用提出了要求，还对火电转型中对电力系统稳定调节能力作出了指导。例如，要推动煤炭、煤电一体化联营，合理布局支撑性调节性煤电，加快电力供应压力较大省份已纳规煤电项目建设，力争尽早投产；推动退役机组按需合规转为应急备用电源；在气源有保障、气价可承受、调峰需求大的地区合理规划建设调峰气电等。

能源转型：进一步提高可再生能源的利用效率

能源转型长期以来是我国能源政策关注的焦点。2021年《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》的提出，为我国能源绿色低碳转型指明了方向与路径。其中，优化能源结构是实现“双碳”目标的最重要途径。2020年12月的全国能源工作会议提出加快风电光伏发展，大力提升新能源消纳和存储能力。《2030年前碳达峰行动方案》将能源绿色低碳转型作为重点任务，提出推进煤炭消费替代和转型升级、大力发展新能源、合理调控油气消费、加快建设新型电力系统。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，2030年非化石能源消费比重达到25%左右，2060年非化石能源消费比重达到80%以上，同时明确需要加快构建清洁低碳安全高效的能源体系，严格控制化石能源消费，不断提高非化石能源消费比重。“十四五”以来，我国非化石能源发电装机规模累计增长78.5%，装机比重持续提升，从2020年底的44.8%提高至2024年的56.2%。风电、光伏发电装机规模较十年前增长了10倍，清洁能源消费量占能源消费总量的比重从15.5%提高到26.4%，煤炭消费比重下降12.1个百分点。但同时可再生能源发展不平衡不充分的矛盾也日益凸显，特别是清洁能源消纳问题突出，严重阻碍了可再生能源的开发利用。可再生能源的消纳问题已经成为能源转型和发展的关键瓶颈。

多元主体共同承担消纳责任。为促进可再生能源消纳利用，国家出台了一系列支持政策，使我国可再生能源消纳利用政策逐渐趋向体系化。2019年国家发展改革委发布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》确立了可再生能源电力消纳责任制度及相关实施机制，对政府部门、电网企业、电力用户等各类承担消纳责任的市场主体做出了规定。2024年2月，国家发展改革委印发《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》（以下简称《监管办法》）指出，“风力发电、太阳能发电、生物质能发电、海洋能发电、地热能发电等非水可再生能源发电项目的上网电量，由电力市场相关成员承担保障性收购电量的收购义务，由售电企业和电力用户等共同承担市场交易电量的收购责任”。与之前规定的电网企业为全额收购可再生能源电量的唯一责任主体不同，为了顺应电力交易市场化改革及继续支持可再生能源发电行业的发展，《监管办法》从区分两类电量着手，对“保障性收购电量”及“市场交易电量”的收购义务主体均进行了扩大，这有助于进一步减轻电网企业承担消纳责任的负担，并加强其他主体参与可再生能源电量消纳的义务，同时也体现了多元主体共担可再生能源消纳责任的政策方向。

能源消费转向多元清洁能源替代。电能替代是我国应对大气污染，推动能源消费革命提出的重要举措。2021年国务院《2030年前碳达峰行动方案》提出，大力实施可再生能源替代，加快构建清洁低碳安全高效的能源体系。在相关政策的引导下，过去10年电能占我国终端能源消费比重稳步增长，2023年我国电能占终端能源消费比重达28%，比10年前增加6.7个百分点。尽管如此，电能替代的局限性也较为突出。在某些地区或行业，电能生产和消费成本较高，导致电能替代经济性不强。在技术进步推动下，绿氢、绿氨等新型清洁能源逐渐崭露头角，为能源替代提供了更多选择。2024年9月，国家能源局党组在《以能源转型发展支撑中国式现代化》署名文章中指出，“推动终端能源消费转型由电能替代为主向电、氢、氨等多元清洁替代转变，推动主要用能领域成为能源转型的重要引擎”。同年10月，国家发展改革委发布《关于大力实施可再生能源替代行动的指导意见》，进一步明确了我国可再生能源领域长期发展目标。相较于此前有关政策，此指导意见不再特定指向电能替代，而是要求“经济高效推进发电、供热、制气、制氢多元发展和替代”。我国能源消费将由电能替代为主，逐步转向电、氢、氨等多元清洁能源替代。

低碳发展：破解经济发展与环境保护的矛盾

党的十八大以来，我国把应对气候变化作为推进生态文明建设、实现高质量发展的重要抓手，实施积极应对气候变化国家战略，推动产业和能源结构调整，采取节能、提高能效、建立完善碳市场、增加森林碳汇、提高适应能力等一系列措施，应对气候变化取得积极进展。2023年，中国碳排放强度比2005年下降超过51%，碳市场年覆盖超过50亿吨二氧化碳排放。在经济高速增长阶段，化石能源大量消费引发的环境问题严重。2015年，党的十八届五中全会正式提出实行能源消费总量和强度双控行动，取得了积极成效。“十三五”期间我国能耗强度降低超过20%，能源消费总量控制在50亿吨标煤以内，但随着能耗双控的深入推进，政策刚性执行与经济发展需求间的矛盾也逐渐显现。当前，经济下行的压力加大，然而环境保护的任务依然非常艰巨。

2023年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。如何有效破解和平衡经济发展与环境保护之间的关系，仍然面临很大的挑战。

能耗双控逐步转向碳排放双控是破解经济发展与资源约束、环境保护之间矛盾的关键举措。在能耗双控目标指引下，为追求单位能耗的经济产出，化石能源因为已经具有相对完备的基础设施和支撑技术体系，往往比新能源与可再生能源具有相对优势。而未来真正需要控制的是因为能源消耗带来的潜在负面影响，这些负面影响包括温室气体排放、常规污染物排放、能源对外依存度过高、可用能源储量不足，对于以上这些问题，能耗双控目标并不能根本性地解决，反之，能耗双控目标在一定时期内反而有可能锁定高碳能源，阻碍能源替代过程发生。

为打破化石能源约束，保障经济社会高质量发展，2021年12月的中央经济工作会议首次提出要创造条件尽早实现能耗双控向碳排放双控转变。至此，能耗双控政策启动优化调整，为转向碳排放双控创造良好条件。2023年7月中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。会议指出，要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。2024年8月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。碳排放双控有助于打破能耗双控对可再生能源发展和能源化工产业的约束，促进零碳能源对高碳能源的替代，产生明确的能源替代激励作用。同时，碳排放双控有助于充分发挥市场的力量，减少“计划式”“运动式”减碳的负外部性，从而有效引导全社会节能减排。

凡益之道，与时偕行。当前，大国博弈、气候变化、能源革命等一系列因素交织激荡，不仅深刻影响着全球能源市场和国际能源地缘政治，而且给全球能源安全带来诸多新的变数。在百年未有之大变局下，只有坚持以“四个革命、一个合作”能源安全新战略为指引，不断推动能源政策与能源体制革命，才能更高水平、更高质量地推进新型能源体系建设，为中国式现代化贡献能源力量。

作者系中国石油大学（华东）教授、博士生导师