2025年2月5日，国务院办公厅印发《关于推动成品油流通高质量发展的意见》（简称《意见》），提出五个方面合计二十一条具体执行措施。早在2024年6月，商务部曾就《成品油流通管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，对成品油经营备案和准入许可、企业经营规范、相关部门监督管理等进行更为明确和清晰的规范。而此次的《意见》相较前期的制度办法，无论是颁发机构层级，还是具体内容，均再上台阶，是基于新的市场变化趋势和行业发展客观要求，充分结合近几年成品油市场整治系列行动成果、经验的提炼和升级，是新时期加强和完善成品油流通管理构建制度保障的重要一环，对推动我国成品油流通领域市场化、规范化、高效化运行，迈向高质量发展，具有重要意义。中国石化经济技术研究院 张 硕

成品油流通行业正处于高质量发展的关键节点

从市场供需和规模上看，当前成品油流通行业已充分具备加速推进高质量发展的物质基础和客观诉求。一方面，伴随国内经济发展和产业调整，以及绿色低碳趋势下交通领域燃油效率提升和替代能源发展，国内汽柴油消费已经在2023年达峰，未来呈现加速萎缩趋势，预计2030年需求将降为当前规模的75%左右，需求的快速下降将使生产企业和零售终端面临巨大的转型约束和资产贬值压力；另一方面，伴随着“十三五”到“十四五”时期石油流通领域的“放管服”改革持续深化，国内成品油生产企业数量和供应能力持续提升，在为国家经济发展和居民生产生活提供坚实保障的同时，也形成了长期供应过剩的国内市场，流通环节出现未纳税、非合规产品侵蚀市场现象。

从监管体系建设看，目前我国已形成从国务院各相关部门到各省市商务主管部门的政策制定与市场监管机制。其中国家发展改革委和国家能源局主要负责发展规划、产业政策、审批核准、能源安全、价格制定，国土资源部主要负责征用土地、矿产资源开发等方面的审批，商务部侧重于流通领域的管理，国家安全生产监督管理总局负责安全生产，生态环境部负责监督环境问题，国家税务总局负责消费税的征管等。

从整治效果看，2022年以来国家开展的成品油市场专项行动，是近年来最大规模的成品油行业排查与监管行动，成品油消费税征管范围不断扩大、手段不断强化，对炼油企业、经销商销售非标油品的限制和规范力度持续加大，产品流通范围缩减，市场规范化程度不断提升。但由于成品油产销链条长、涵盖主体杂、牵涉部门多、监管难度大，行业秩序虽不断好转，但仍存在部分乱象，“尾大不掉”问题仍然突出。

《意见》引领新时期成品油流通行业高质量发展

结合前期政策，以约束企业依法合规经营、行业高效高质量运行为目标，此次颁布的《意见》核心内容涵盖以下四个方面。

一是打通成品油流通环节堵点，纵向完善成品油流通全链条管理制度。《意见》围绕生产、批发、运输、储存、零售等全环节，进一步完善事前、事中及事后管理；对于存在非合规经营行为的企业，强化备案和信用管理体系，形成常态化监管。自2007年成品油批发市场开放后，国内成品油市场已经形成了以国有石油公司为主导，国外大石油公司和国内民营企业积极参与的多元化市场格局。各市场主体价格战竞争导致实际批发价格远低于政府设定的最高限价，批零价差扩大；油票分离带来的转票、变票、虚开发票、倒票等偷逃税款的不法行为长期存在，采购、调和与销售非标油品和不合格油品成为顽疾。此次出台的《意见》对经营企业将逐步形成各环节“严进、严管、重罚”的管理机制，完善生产商、贸易商、零售商税收征管系统和企业信用系统，消除“出血点”和管理漏洞。

二是串联体系建设断点，横向健全成品油流通跨部门监管机制。《意见》强调建立成品油流通跨部门联合监管机制，统筹配置行政处罚职能和执法资源，并借助数字化手段加强成品油流通上下游数据共享和应用。针对成品油流通监管，分权的管理体系易造成职能交叉、重叠，出现各部门出台政策冲突或产生监管真空地带的问题；信息分割容易形成壁垒，难以实现统筹协调，如实际生产中部分企业通过改变出厂产品名称，减少应税产品数量，以逃缴消费税等。而跨部门、多层次的监管必须以完善可靠的数据、信息共享为前提，借助数字化手段、信息化平台若能全面实现并通畅运行，或将构建起成品油监管领域的“全国一张网”，打破信息孤岛，将常态化监管落到实处。

三是消除统计和监管盲点，采取多种手段加强成品油流通重点领域监管。《意见》进一步强化安全、环保、质量、计量等重点要素的管理。新时期新阶段，除了行业本身的依法合规运行，成品油流通领域同样面临确保油品质量升级、推进产业结构调整和实现低碳绿色发展等新形势新任务。长期以来的实践证明，无证无照经营及自建油罐、流动加油车（船）和黑加油站点，变名销售不合规产品、非法调和成品油等行为，不仅扰乱了市场秩序，而且造成了国家税收流失。

四是结合交通能源变革趋势下的转型难点，跨部门促进成品油流通现代化发展。《意见》强调推进“现代化发展”，旨在推动终端零售网点由单一规模扩张转向高价值发展，通过转型为以油品加注为核心的零售网点赋予新动能。由于汽柴油终端零售是成品油产业链中利润分配的主要环节，各经营主体对终端网络的抢占是各参与者经营环节的重中之重，特别是在2020年国家成品油批发政策放开和加油站审批权下放后，网络开发竞争更加白热化，获取单座新建加油站的成本普遍居高不下，加油站项目的投资成本普遍超出加油站本身价值。而当前新能源车快速增长对汽油销售的冲击使得部分站点的商业价值迅速缩水，近些年很多站点实际投运后加油量远不及预期，面临亏损甚至关停。同时，油品生产和经营品种增加、区域和品种消费分化等问题也将造成经营布局与消费结构出现脱节，产生结构性矛盾。成品油消费减量时代来临，将加速终端零售环节的优胜劣汰，布局合理化、服务多样化、产业高端化、运营绿色化成为加油站转型发展的方向。

成品油是关系国计民生的基础性和战略性资源，且在近中期仍是主要交通燃料，与国民经济运行和人民生产生活密切相关。当前阶段，经济结构调整及电动化、绿色化浪潮加速了成品油需求萎缩，行业面临更为严峻的竞争和优胜劣汰；多年形成的低效产能、偷逃税收等问题也对资源安全稳定保障和行业竞争力提升形成掣肘。此次《意见》的出台既是对前期监管体系建设和整治行动的提炼完善，也是对未来成品油领域高质量发展的方向性引领，在执行层面预计将有更多具体细节和规定落地，逐步形成完善的执行体系和制度保障。

多方携手推进成品油流通行业高质量发展

□中国石油流通协会专家委员会委员 王能全

我国是世界第二大石油消费国，其中汽油和柴油年消费量合计超过3.5亿吨，遍布全国的近11万座加油站，服务超过5亿以上的驾驶人员和4亿以上的车辆，代表着石油产业在消费者和社会大众中的形象。但是，一段时间以来，部分企业违法违规行为时有发生，严重侵害了消费者的利益，扰乱了石油行业和国民经济的正常运转。《意见》的出台，顺应了行业和社会的呼声及需要。

对于如何推动我国成品油流通行业的高质量发展，《意见》提出了具体和明确的要求，当前和未来一段时间，行业各相关方面要切实加以贯彻和落实。

企业方面，要规范经营行为，遵纪守法、诚信经营。应根据《意见》的要求，主动承担起行业高质量发展的责任。一是要完善各种规章制度，主要包括成品油仓储管理制度、成品油零售管理制度、台账，高度关注自身的信用记录。二是要高度重视安全生产，确保生产和服务过程安全；高度重视环保达标，按照国家和政府部门的要求，严格做好环境保护工作；切实加强自身的质量计量管理，坚决不销售油品质量不达标、非法调和的成品油。与此同时，成品油仓储和零售企业要加快绿色低碳转型。三是行业内的电商平台要严格执行互联网销售危险化学品安全管理的相关规定，不为平台内经营者提供成品油销售信息发布等服务。四是努力提升经营水平和服务质量，让消费者的满意度和获得感持续提升。五是全行业积极努力，大力推进专业化、垂直化的连锁品牌建设，增强企业自身的实力和竞争力，使我国成品油零售行业更加规范化和高效经营。

政府方面，要建立跨部门联合监管机制，在加强对成品油流通行业监管的同时，指导行业发展。我国成品油流通行业的高质量发展，离不开从中央到地方各级政府部门的监管和指导。为此，《意见》也从监管和指导两大方面提出了具体要求。一是明确要求建立地方跨部门联合监管机制。《意见》明确指出，地方各级人民政府要严格落实成品油流通属地监管职责，统筹配置行政处罚职能和执法资源，明确牵头监管部门、执法部门，以及其他各有关部门职责分工，明确具体的监管措施。《意见》还对综合行政执法改革提出了具体的要求，为我国成品油流通行业的监管明确了具体的工作方法。二是在监管手段方面，《意见》提出要加强成品油流通上下游数据共享应用，要提升成品油流通数字化监管水平，作为政府对成品油流通行业加强监管的技术手段。三是在监管内容上，《意见》明确包括安全生产、环保达标、质量计量等3个重点方面。《意见》还明确要求，严格执行互联网销售危险化学品安全管理的相关规定，电商平台不得为平台内经营者提供成品油销售信息发布服务。四是优化零售网点布局，科学编制成品油零售体系发展规划，统筹城乡发展，满足城乡居民用油需求。五是支持农村加油点升级改造，保障农村地区生产生活用油需求，全面提升服务“三农”能力，助力乡村振兴。

江苏石油以合规经营树立行业标杆

嘉宾：江苏石油总会计师 刘 群

国务院办公厅近日印发《关于推动成品油流通高质量发展的意见》。《意见》的出台，是我国成品油流通领域的一次重大变革，从完善管理制度到强化监管机制，二十一条具体举措都直击行业痛点、契合市场发展需求，为我国成品油流通行业高质量发展明确了方向、提供了遵循。作为成品油销售企业，我们将坚决贯彻《意见》要求，把握新机遇、应对新挑战，推动成品油流通行业迈向高质量发展新征程。

努力构建公平有序的市场环境。《意见》明确提出要严厉打击成品油违法违规经营行为，加快构建涵盖批发、仓储、运输、零售等环节的全链条、可追溯动态监管体系，这些政策将有利于净化成品油市场环境，规范行业竞争，保护合规企业的合理利润空间，推动价格竞争转向服务竞争，减少低价劣质油品对市场的冲击。江苏石油将积极配合地方政府相关部门，持续严厉打击“自流黑”等违法违规经营行为，保障区域成品油供给，为企业可持续高质量发展创造良好的经营环境。同时，《意见》对企业自身规范经营也提出了更高要求，江苏石油将全面梳理现有管理制度、规范要求，确保各项制度流程符合《意见》要求，增强全员依法合规经营意识，确保采购、储存、销售的每一个环节都严格遵守法律法规，主动接受社会监督，以合规经营树立行业标杆。

打造综合能源服务商转型样板。《意见》强调要加快绿色低碳转型发展，助力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。江苏石油将在做实成品油核心业务的基础上，按照“稳油、扩气、拓航、推氢、增电、强服”的发展路径，加快打造“油气氢电服”综合能源服务商，加大在新能源领域的投入，加快加气站、加氢站、充换电站等设施建设。聚焦“车生态+家生活”，发挥“流量+品牌”优势，为客户提供更加便捷、高效的综合能源服务体验，形成新的竞争优势。同时，积极助力乡村振兴，加大对农村及偏远地区的投入，优化农村网点功能，全面提升服务“三农”能力。

辽宁石油积极推动形成市场监管合力

嘉宾：辽宁石油副总经理、总法律顾问 孙维跃

完善成品油批发仓储管理制度，有利于规范市场秩序，营造公平的竞争环境。《意见》为成品油市场的环境净化和健康发展提供了强有力的支撑和保障。辽宁毗邻山东和环渤海成品油资源富集区域，一些地方企业“自流黑”等不规范经营行为频发，加之近年来受新能源加速替代等诸多因素叠加影响，增量创效压力前所未有。《意见》明确了成品油批发仓储经营流程，通过实施备案管理，明确企业需持相关证照并备案等要求，有效清理无资质或资质不全企业，减少非法经营和违规操作，使市场竞争更加公平有序。辽宁石油将严把客户准入关，树立诚信经营理念，积极配合市场监管，持续开展市场整治、净化营商环境。

健全成品油流通跨部门监管机制，协助地方政府落实落地。《意见》指出要建立地方跨部门联合监管机制，严格落实综合行政执法改革有关要求，加强成品油流通上下游数据共享应用，提升成品油流通数字化监管水平，助力成品油市场向高质量发展迈进。辽宁石油将积极配合地方政府推动成品油跨部门监管机制的出台和落地，明确监管目标、任务、步骤和时间节点，确保各项工作有序推进；针对成品油市场无证无照经营、油品质量不达标等问题，配合政府组织多部门联合执法行动，形成监管合力；协助政府建立健全成品油市场违法违规行为举报机制，鼓励群众和企业参与监督，对举报线索及时进行核实和处理；配合政府部门推动省内加油站税控监管平台上线；利用信息技术，帮助政府搭建成品油流通数据共享平台，实现各部门之间企业基本信息、油罐液位监测数据、进销存数据等的互联互通。

优化成品油零售网点布局，将零售体系向农村及偏远地区进一步延伸。《意见》提出要优化零售网点布局，统筹城乡发展，合理布局加油站网点，有序规划城区、公路沿线加油站建设，鼓励将零售体系向农村及偏远地区进一步延伸，满足城乡居民用油需求。辽宁石油多年来一直深耕区域内空白及偏远站点的网络布局，今后将进一步加强与地方政府的沟通协调，关注地方政府对偏远地区基础设施的补贴、税收优惠或土地支持政策等重要信息，争取地方政策支持，助力新增网点发展；加大薄弱区域开拓力度，通过市场调研与大数据模型分析相结合的方式，综合交通流量数据、人口密度、经济发展水平等因素，识别偏远地区及空白区域的潜在需求。