张兴凯

全国政协常委 中国安全生产科学研究院名誉院长、首席科学家 中国安全生产协会常务副会长、首席专家

提要：很多安全生产工作者，甚至包括监管执法人员，在法律层面对主要负责人安全生产职责认识模糊，造成现实中单位主要负责人做日常安全生产工作时的“有限职责”和面对事故责任追究时的“无限责任”存在矛盾。

AI阅评

本文在深入研究、系统梳理《中华人民共和国安全生产法》相关条款的基础上，结合多年赴企业推进安全监管工作的实践经验，对企业主要负责人落实安全生产责任中存在的片面认识进行了纠偏，提出了单位主要负责人要履行安全生产“三个职责”的概念。同时，针对石油石化企业主要负责人落实安全生产“三个职责”提出了五条建议，具有很强的指导性。

本文基于多年《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）研究结果和实践经验总结，提出生产经营单位主要负责人“全面安全生产职责、法定安全生产职责、规定安全生产职责”的概念，提出石油石化企业制定主要负责人履行安全生产职责的五点建议。

问题的提出

安全生产职责是在某工作岗位上应尽的安全生产责任，即应做的安全生产工作及应当取得的安全绩效。简而言之，安全生产职责是在岗位上应当做并要做好的安全生产工作。主要负责人安全生产职责是在生产经营单位主要负责人岗位上应当做并要做好的安全生产工作。

在笔者多年赴企业推进安全监管工作的过程中，每当询问“单位主要负责人安全生产职责有多少项”时，许多企业的安全生产工作负责人会回答：“是《安全生产法》第二十一条规定的7个方面职责。”这种认识，是不全面、不到位的。

很多安全生产工作者，甚至包括监管执法人员，在法律层面对主要负责人安全生产职责认识模糊，造成现实中单位主要负责人做日常安全生产工作时的“有限职责”和面对事故责任追究时的“无限责任”存在矛盾。我们调研发现，学术上、法律层面和现实工作中不能明确且详细确定单位主要负责人安全生产职责具体内容的原因主要有以下几个方面：一是在一个单位可能设有多个主要负责人岗位，不同岗位的安全生产职责不同。例如，《生产安全事故罚款处罚规定》明确“主要负责人是指有限责任公司、股份有限公司的董事长、总经理”，但有的单位同时设有董事长岗位和总经理岗位，两者的安全生产职责不同。二是在一个单位可能有多个管理层级，不同层级主要负责人的安全生产职责不同。比如，一个集团公司，在集团公司总部、下属分公司和子公司、厂矿企业、车间班组等不同层级都设立主要负责人岗位，其各自的安全生产职责却未必相同。三是法律看似对单位主要负责人安全生产职责规定不明确，导致企业难以确定职责具体内容。《安全生产法》第五条规定，生产经营单位的主要负责人“对本单位的安全生产工作全面负责”，即单位主要负责人的职责涉及所有安全生产工作。但是，第二十一条规定单位主要负责人对本单位安全生产工作负有7个方面职责。这些法律规定其实并不相互抵触，详见后文分析。

《安全生产法》规定的单位主要负责人法定职责

《安全生产法》的多条规定共明确了13个方面的主要负责人法定职责，具体如下：

第二十一条规定了7个方面法定职责：（一）建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；（二）组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。

第二十三条规定了1个方面法定职责，即“生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或个人经营的投资人予以保证”。据此，主要负责人法定职责为：对具备安全生产条件必需的资金投入予以保证。

第五十条规定了2个方面法定职责，即“生产经营单位发生生产安全事故时，单位的主要负责人应当立即组织抢救”“不得在事故调查处理期间擅离职守”。据此，主要负责人法定职责包括两点：一是在发生事故有人员伤亡时立即组织抢救；二是发生事故后在调查处理期间应当坚守岗位。

第五十二条、第一百零六条规定了1个方面法定职责，即“生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任”。第一百零六条规定“生产经营单位与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的，对生产经营单位的主要负责人、个人经营的投资人处二万元以上十万元以下的罚款”。据此，主要负责人法定职责包括：组织本单位按照有关法律法规的规定与从业人员签订劳动合同或协议。

第二十条、第七十条、第一百一十三条规定了2个方面法定职责，其中，第二十条规定“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件”。第七十条规定“负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患”。第一百一十三条规定“生产经营单位存在下列情形之一的，生产经营单位主要负责人五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；情节严重的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人”。据此，主要负责人法定职责包括：一是组织本单位保证法律法规和标准规定的安全生产条件；二是组织本单位执行有关安全生产监督管理部门作出的停产停业决定。

主要负责人安全生产“三个职责”

通过梳理安全生产相关法律法规、规章、规范性文件（简称法律制度）中规定的及部分单位制定的主要负责人安全生产职责，我们提出单位主要负责人安全生产“三个职责”的概念，即全面职责、法定职责、规定职责。

主要负责人全面职责，是依据《安全生产法》第三条第3款规定的“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任”和第五条规定的“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责”确定的安全生产职责。主要负责人负责本单位全面工作，本单位安全生产工作都要管，即都是其安全生产职责。

主要负责人法定职责，是指法律制度作出了明确规定，应当由单位主要负责人亲自、直接做并做好的安全生产工作。在法律制度中有下列情况之一的确定为主要负责人法定职责：明确规定为单位主要负责人安全生产职责的、明确规定由主要负责人做的、明确规定由单位做且在法律责任中有针对主要负责人处罚的。

主要负责人规定职责，是指法律制度及上级单位、本单位安全生产规章制度（统称单位规章制度）中的规定，应当由单位主要负责人亲自、直接做并做好的安全生产工作。

需要说明的是，我国实施“属地为主”安全生产监管，当单位注册地且生产经营活动不在某行政区域时，该行政区域的地方性法规制度关于单位主要负责人安全生产职责的规定，可不作为确定主要负责人法定职责的依据。

对石油石化企业落实主要负责人安全生产“三个职责”的建议

对大中型企业，特别是本构安全（本质固有安全水平）风险较高的石油石化企业，制定主要负责人全面职责、法定职责和规定职责是一项必须开展的基础性工作。本文提出如下建议：

一是主要负责人要高度重视“三个职责”制定工作。主要负责人一定要清醒认识到，在当前国家规范涉企安全检查、优化营商环境的背景下，并非弱化企业安全生产主体责任，恰恰是表明“强化企业主体责任落实，牢牢守住安全生产底线”时刻不能放松。只有主要负责人做到明责知责，带头全面履职尽责，才能有效落实全员安全生产责任制。只有企业实现了依法定责，主要负责人履行了法定职责和规定职责，有关部门和上级单位才能依法有据给予“尽职免责”。

二是主要负责人要清楚“三个职责”的内涵及如何履行“三个职责”。全面职责包括法定职责和规定职责，规定职责包括法定职责。主要负责人全面职责是对本单位全面负责安全生产工作，但不是所有工作都亲力亲为，参与监督管理、协调调度、信息沟通、指导决策、安排部署、制度制定等安全生产工作都是履行全面职责的方式。法定职责和规定职责则需要主要负责人亲力亲为，是必须亲自、直接做并做好的安全生产工作。发生事故后，政府及相关部门将按照履行法定职责的情况依法追究法律责任，上级单位将按照履行规定职责的情况依规给予处罚。

三是企业安全管理部门要为主要负责人制定并履行“三个职责”做好准备工作。其一，收集一般性和行业领域专门的法律制度和单位规章制度；其二，基于行业安全工作需要进行本单位业务流程分析；其三，针对业务流程进行风险评价，确定各业务流程中安全风险点和可能的事故隐患；其四，进行法律制度和单位规章制度分析，梳理出“三个职责”涉及的条款项；其五，收集行业企业及其他单位制定“三个职责”的程序和要求，并提供给主要负责人。

四是依法依规制定“三个职责”制度并定期公开落实情况。主要负责人要主持“三个职责”制度制定过程，确保“三个职责”满足法律制度及单位规章制度的规定，不能为逃避追责减少法定职责和规定职责。制定过程中要对职责内容公开征求意见和建议，改变一些单位“主要负责人为了规避风险而不制定‘三个职责’”的错误认识。在本单位完成“三个职责”制定后，要以适当方式报上级单位。在实施一定时间后，要将“三个职责”落实情况和主要负责人年度安全生产任务清单落实情况在本单位内部公开。

五是企业安全管理部门或法务部门要跟踪法律制度和单位规章制度修订情况，提醒主要负责人及时修订“三个职责”。当前，在《安全生产法》规定的单位主要负责人法定职责基础上，一些法规、规章和规范性文件做了进一步细化、明确或者增加的规定。比如，《河南省生产经营单位安全生产主体责任规定》第五条规定了单位主要负责人履行的11个方面安全生产职责，第十四条规定了应当定期组织的10个方面安全生产检查。这些细化的内容，也都是法定职责。因此，企业需要跟踪全部法律制度，包括针对本行业专门的法律制度，及时修订“三个职责”，防止出现职责疏漏，杜绝履职不到位甚至失职现象。