编者按

欧盟今年密集出台工业绿色政策。随着欧盟碳边境调节机制（CBAM）进入实质性收费阶段，全球“碳关税”首只靴子落地。与此同时，《工业加速器法案》（IAA）也加速推进，涵盖碳成本、市场准入、投资审查和产业扶持的规则体系正在形成。欧盟试图借助绿色转型重塑制造业竞争优势，并在全球低碳产业规则制定中掌握更多主动权。对全球能源企业而言，这不仅意味着出口成本增加，更标志着竞争逻辑发生变化——从传统的成本和规模竞争转向低碳能力、供应链布局和规则适应能力的综合较量。

本期专题从政策演变、全球影响等4个维度进行分析，为我国能源企业研判欧盟市场新规、调整全球化战略提供参考。

本版文字由中国石化经济技术研究院 程 诺 提供

欧盟工业绿色政策升级

今年以来，欧盟密集出台工业绿色新规，一套从碳成本到市场准入的立体化规则体系正加速成型。1月1日，欧盟碳边境调节机制（CBAM）进入实质性收费阶段；3月4日，欧盟委员会发布《工业加速器法案》（IAA）立法提案。两项政策前后衔接、功能互补，共同构筑起覆盖碳成本、市场准入和产业投资的绿色规则体系。

表面上，欧盟CBAM与IAA分别属于贸易政策和产业政策范畴，但两项政策共同指向一个目标——重塑欧盟工业竞争力，争夺未来全球低碳清洁产业规则制定权。

CBAM的核心逻辑是通过向进口产品征收碳关税，缩小其与欧盟本土产品之间的成本差距，以碳定价机制提高本土制造业竞争力。然而，仅靠碳关税并不足以实现欧洲制造业复兴。

在CBAM正式实施前夕，2025年10月，欧盟《CBAM简化法规》生效，对合规程序进行了系统性修订：引入年度50吨进口豁免门槛，将申报截止日期延后至次年9月30日，季度购买比例从80%下调至50%，并嵌入排放计算、碳价减免及处罚框架等，大幅提升CBAM正式运行阶段的可操作性。

一方面，在光伏电池、新能源汽车等领域，部分非欧盟企业凭借规模化生产和完整产业链，已形成显著成本优势。即使未来碳关税进一步向下游产品延伸，欧盟企业在成本竞争方面仍难占上风。

另一方面，即便CBAM能拉平欧盟企业与国际企业之间的碳成本差距，也只能使双方站在同一起跑线上，并不能保证欧盟企业获得低碳工业市场的主导权。对欧盟而言，真正的问题不仅在于成本竞争，更在于产业主导权竞争。

近年来，欧盟工业投资不足，制造业占比持续走低，2024年欧盟制造业占其GDP比重仅为14.3%，制造业空心化问题日益突出。在此背景下，欧盟开始将政策重心由贸易延伸至全产业链，希望依托制度设计为本土制造业创造更稳定的发展空间。

IAA应运而生，与传统贸易壁垒不同，其并不直接对进口商品加征关税，而是经由市场准入和投资审查机制，重新定义哪些企业能进入欧盟市场、参与欧洲产业链建设。

对欧盟而言，这种政策思路意味着竞争逻辑发生变化：如果CBAM解决的是“进入欧洲市场需要付出多大成本”的问题，那么IAA解决的则是“谁有资格进入欧洲市场”的问题。通过提高准入门槛，欧盟试图从源头上限制有竞争优势的国际企业参与欧洲低碳产业市场竞争，为本土企业创造更稳定、高附加值的市场空间。

工业加速器法案重塑欧洲市场

作为欧盟绿色工业政策的重要组成部分，IAA被视为推动欧洲再工业化的重要抓手。法案提出，到2035年，将欧盟制造业占GDP比重由2024年的14.3%提升至20%。围绕这一目标，欧盟在公共采购、外商投资和项目审批三大领域推出一系列制度安排，试图通过规则重塑本土产业竞争优势。

公共采购设置原产地和低碳双重门槛

IAA要求，欧盟成员国需在电动汽车、电池储能系统、光伏风电等领域的公共采购预算中，满足相应的原产地比例要求。

例如，在法案实施后6个月至3年内，动力电池部件、电驱动系统、储能系统、电池管理系统，以及光伏逆变器、光伏电池等关键产品，均需达到一定的欧盟原产比例。

与此同时，欧盟对原产地认定规则进行了明确界定。产品若原产于与欧盟签署自由贸易协定（FTA）或关税同盟协议的国家，或加入世贸组织《政府采购协定》（GPA）的缔约方，可视为等同于欧盟原产。这意味着，既未与欧盟签订FTA或关税同盟协议、也未加入GPA的国家，将难以享有同等待遇。

上述政策在规模约2万亿欧元（约合15.76万亿元人民币）的公共采购市场构筑起制度壁垒，将优质市场资源转化为本土企业竞争力，为欧盟企业提供高附加值的内需支撑。

低碳准入门槛则规定了能源密集型行业公共采购中的低碳产品比例。2029年起，用于民用建筑、基础设施及机动车辆的钢铁、铝材及相关材料至少25%需采用低碳产品。低碳产品的认定应依据《建筑产品法规》《可持续产品生态设计法规》等。

外商投资审查进一步收紧

IAA法案将电池及储能产业链、电动汽车、光伏技术，以及关键原材料开采、加工和回收等四大战略领域，列为重点监管对象。

当外商投资满足3个条件，即属于上述重点领域、投资金额超过1亿欧元、投资来源国在相关产业全球制造产能占比超过40%，则自动进入审查程序。

纳入审查范围的企业需至少满足最高持股比例不超过49%、本地化采购不低于30%、强制技术转让等6项合规条件中的4项（且必须包含就业保障要求），方可获准投资。该条款将投资准入与欧盟本土利益深度绑定，外商投资必须以促进本土产业增值、提供本地就业和让渡技术知识产权为代价，换取进入欧盟市场的“门票”。

审批便利化强化本土企业优势

在提高外部准入门槛的同时，IAA还着力降低本土企业的发展成本。欧盟计划建立数字化一站式审批平台，对部分脱碳项目实施“默示批准”机制，并划定工业加速区，通过优化区域审批流程、配置基础设施，引导低碳产业集聚发展。

虽然这些措施以提升投资效率为目标，但主要受益对象仍是欧盟本土企业和符合要求的市场主体。通过将审批效率转化为制度优势，欧盟进一步提高了本土企业竞争力。

从政策设计看，CBAM以碳成本为抓手，对进口产品施加成本压力，而IAA则以市场准入壁垒和外商投资限制为核心支柱，筛选可进入欧盟市场的企业，两项政策叠加，构成了从经济成本到市场准入的完整闭环管理体系。

欧盟绿色新规推动全球能源企业加速分化

对于全球能源企业而言，贸易成本增加是欧盟绿色新规带来的最直接影响。目前，欧盟碳价维持在80欧元/吨左右，仍是全球碳价最高的地区。即使产品出口欧盟的国家已建立较成熟的碳定价体系，多数国家与欧盟之间存在较大的碳价差。这意味着，出口欧盟的企业需要承担额外碳成本，产品竞争力将被明显削弱，部分行业甚至面临出口优势重构的风险。

当前，CBAM已覆盖钢铁、铝、水泥、化肥、电力和氢能等六大品类，相关产业均将受到碳成本上升的直接冲击。虽然石化行业多数化工产品暂未纳入征收范围，但欧盟扩大CBAM覆盖品类的趋势明确，未来相关产品同样面临碳成本上涨压力。

市场准入壁垒加剧企业竞争分化

与成本压力相比，市场准入规则带来的影响更具结构性和差异化特征。IAA覆盖能源密集型产业、零碳技术装备制造和汽车产业链等重点领域，通过原产地要求和低碳标准，在公共采购和政府扶持计划中设置了新的准入门槛。来自美国、日本、韩国等与欧盟签署FTA或为GPA缔约方的国家，其产品在原产地认定方面可享有等效待遇，因此面临的挑战主要来自低碳标准要求。

而对于既未与欧盟签署FTA或关税同盟协议、也未加入GPA的国家而言，其企业不仅需要满足低碳标准，还面临原产地限制带来的额外准入门槛。这意味着，相关企业在参与欧盟公共采购时，将面临更大的制度障碍。

随着欧盟绿色规则体系逐步完善，不同国家企业之间的竞争环境将进一步分化，市场准入能力成为决定企业国际竞争力的重要因素。

全球企业加快调整战略布局

面对欧盟绿色规则体系带来的挑战，国际能源企业正积极调整发展战略。一方面，越来越多企业开始提前布局低碳、零碳和负碳技术，为未来深度脱碳积累竞争优势，努力从源头降低产品碳足迹，以保持在全球碳定价体系下的竞争力。如埃克森美孚布局CCS（碳捕集与封存）等低碳业务；沙特阿美通过阿美电力公司与ACWA Power等企业签署长期购电协议（PPA），共同开发装机总容量达15吉瓦的光伏和风电项目。

另一方面，越来越多企业开始重新评估欧洲市场的投资价值，并根据自身情况调整全球布局。部分企业选择加码欧洲本地化产能建设，以适应未来市场准入要求。韩国现代汽车集团表示，为应对IAA的实施，计划在土耳其伊兹米特工厂、斯洛伐克日利纳工厂加速生产电动汽车，以维持欧洲市场份额。部分企业选择减少欧洲投资，将资源转向政策环境相对稳定、市场确定性更高的地区。埃克森美孚、陶氏化学逐步放弃在欧洲的投资，将投资重心转向北美地区。

长期来看，欧盟工业绿色新规不仅提高了企业参与欧洲市场竞争的门槛，也推动全球能源产业链和投资流向发生深刻调整。未来，企业之间的竞争将不再局限于成本和规模，而更多体现在低碳能力、供应链布局和规则适应能力等方面。

我国能源企业应直面新规主动破局

受碳价差异显著、新能源领域产能占比高等因素影响，我国能源企业面临出口成本增加与贸易投资准入门槛提高的双重压力。虽然IAA目前仍处于立法程序早期，但已清晰展现出欧盟工业绿色政策的发展方向。未来，单纯依靠成本和规模优势的对欧出口模式将难以为继，我国能源企业在欧盟市场的竞争模式将从价格竞争转变为制度合规与规则适应能力的比拼。

碳成本攀升削弱出口比较优势

碳成本显著增加将削弱我国能源企业出口欧盟的比较优势。一方面，碳价差将大幅降低我国能源企业出口欧盟的竞争力。目前，欧盟碳价是中国碳价（约80元/吨）的近10倍，CBAM要求进口产品补足碳成本差异。即使欧盟认可将我国碳价作为产品已支付的碳成本，悬殊的碳价差仍将推高我国能源企业的出口负担。

另一方面，绿电核算要求进一步提高企业合规成本。企业降低碳关税需要满足绿电直连或签订符合要求的PPA等条件，仅依靠购买可再生能源绿色电力证书难以获得欧盟认可。由此产生的绿电采购、核查认证和管理体系建设等支出，将进一步加重企业负担。

对于石化行业而言，这一问题尤为突出。石化行业属于典型的高耗电行业，装置普遍依赖公共电网供电，绿电直连的难度和成本均较高。直接碳成本与间接碳成本叠加，将进一步压缩我国能源企业出口欧盟市场的利润空间。

公共采购壁垒挤压优质市场空间

欧盟能源密集型领域的优质市场对我国能源企业形成明显挤出效应。IAA在能源密集型领域公共采购中引入本地化生产和低碳产品双重要求，意味着未来相关产品不仅需要满足低碳标准，还需符合原产地规则，无法达到要求的境外企业将直接失去竞争资格。

值得关注的是，欧盟公共采购规模庞大、需求稳定且附加值高，是重要的市场资源。如果长期被排除在这一市场外，我国能源企业不仅将失去稳定的订单来源，在欧洲市场的品牌影响力和产业链话语权也将被削弱。长期来看，欧盟公共采购市场的排他性还可能进一步向商业市场传导，强化本土供应链优势，加剧我国能源企业在欧洲市场面临的竞争压力。

对欧投资模式面临重构挑战

我国能源企业对欧盟光伏、电池等战略新兴产业的投资模式将受到根本性冲击。IAA对光伏、电池、电动汽车和关键原材料等产业设立了严格的外资审查机制。由于在光伏、电池等领域全球制造产能占比远高于法案设定的40%审查门槛，我国大部分企业相关投资项目或将自动进入审查程序。

在此情况下，我国能源企业不仅需要满足本地用工、采购等要求，还可能面临技术合作、知识产权共享等附加条件。这意味着，以往依托国内制造优势、欧洲负责销售或末端组装的投资模式将难以持续，企业必须重新规划产业链布局和本地化发展路径。

同时，虽然化工行业目前暂未纳入重点审查范围，但与电池材料、关键矿产加工等领域联系紧密，部分项目后续或将间接纳入监管体系，提前评估投资风险和供应链调整需求已成为我国能源企业的现实课题。

从被动应对到主动布局

面对上述挑战，我国能源企业应该多措并举、主动破局。

落子低碳技术布局，锻造低碳核心竞争力。低碳技术是突破欧盟绿色贸易壁垒的根本手段，我国能源企业应加快研发与应用，从源头减碳，从过程降碳。同时，还应未雨绸缪，即使多数产品尚未纳入CBAM征收范围，也需以低碳转型为牵引，系统性降低碳排放强度。针对不同降碳场景，我国能源企业应优化工艺、提高能效、布局绿氢、绿氨和绿色甲醇等低碳产品，既可为日后突破欧盟潜在的碳壁垒奠定基础，又能在全球绿色工业市场上赢得战略主动。

夯实碳核算基础，争夺国际碳规则博弈的主动权。一方面，我国能源企业应推动碳核算体系与国际碳核查标准接轨，提升碳数据的国际公信力与互认度。另一方面，可主动参与行业、国家及国际碳标准的制定，以企业碳核算实践支撑国家碳足迹与碳核算标准体系的建设与完善。

优化投资模式，重构供应链和市场布局。我国能源企业可根据国际业务发展规划和欧盟市场的定位，灵活选择投资策略。如果欧盟市场在企业国际化发展过程中占重要地位，可在IAA正式实施前的窗口期，加速对欧盟市场的投资，扩大已有产量。同时，可通过资本运作等方式加深与欧盟企业合作。此外，积极发掘东南亚等新兴市场的绿色工业产品需求，降低对欧盟单一市场的依赖，分散投资风险。

强化政策协同与规则博弈，提升贸易投资规则话语权。我国能源企业需与行业协会、政府主管部门联动，形成合力。目前，我国商务部已正式向欧盟委员会提交对IAA的书面评论意见，认为其构成“严重的投资壁垒和制度性歧视”。我国能源企业应密切关注相关立法动向，配合行业、国家层面参与国际规则制定。同时，充分利用IAA等政策规定中的豁免机制和过渡期安排，在合规框架内寻求发展空间。