编者按

非洲拥有丰富的太阳能和风能资源，但仍有6亿民众无法获得可靠电力供应，清洁能源投资占比不足全球的2.5%。资源禀赋与开发现状的巨大反差，使其成为大国博弈的焦点。欧盟已将非洲置于其清洁能源外交的核心版图，从千亿投资承诺到绿氢合作，从关键矿产布局到碳边境调节机制，一套完整的对非能源战略已然成型。然而，激进的脱碳方案与非洲依赖传统能源推动工业化的现实需求形成直接冲突，承诺资金亦到位滞后。本期专题深度剖析欧盟对非洲清洁能源合作的政策布局、战略动因和现实困境，为中非能源合作探寻更贴合非洲本土实际的稳健路径。

本版文字由 同济大学政治与国际关系学院 张立锟 提供

欧盟与非洲清洁能源合作的战略布局与政策路径

21世纪以来，非洲大陆的崛起进程持续加快。政治上，非洲国家依托占联合国会员国近1/3的席位优势，在全球治理格局中拥有重要影响力；经济上，非洲被预测为全球增长最快的区域之一，其人口红利与消费市场潜力备受瞩目。在清洁能源领域，非洲太阳能资源量占全球的40%、风能占32%，发展条件得天独厚，却长期面临严重的投资不足与能源贫困问题——逾6亿非洲民众缺乏可靠电力供应，2010年~2020年非洲仅获得全球可再生能源投资总额的2.4%。资源禀赋与开发现状之间的巨大反差，使非洲成为大国战略博弈的关键地区。

近年来，欧盟作为全球绿色转型的引领者之一，与非洲国家清洁能源合作的政策布局日渐清晰，主要体现在三个层面：加大清洁能源投资力度，并以绿氢为重点方向；推动关键矿产合作与基础设施建设；推广监管框架与规则标准，输出“规范性力量”。

优先推进绿氢合作

欧盟与非洲清洁能源合作的首要举措是大规模增加相关领域投资。2021年12月，欧盟推出“全球门户”计划，承诺投入3000亿欧元（约合2.36万亿元人民币）用于发展中国家的基础设施建设，并明确将其中1500亿欧元用于非洲项目。在该投资框架下，加快绿色转型被列为首要发展方向，目标是增加非洲国家可再生能源和氢能在能源结构中的占比，并计划到2030年非洲可再生能源发电装机容量至少增加300吉瓦。2024年11月，欧盟委员会与南非联合发起“扩大非洲可再生能源规模”全球性运动。2025年10月，欧盟宣布为该运动追加6.18亿欧元资金，用于拓展与肯尼亚、乌干达、刚果（金）、毛里塔尼亚等国家的清洁能源项目。

在清洁能源合作的诸多领域，绿氢被欧盟置于优先位置，这一重心不仅在摩洛哥、埃及、阿尔及利亚、突尼斯等北非国家有所体现，也延伸至撒哈拉以南的纳米比亚、南非等国家。2022年10月，欧盟与摩洛哥缔结绿色伙伴关系，为绿氢合作奠定制度基础；随后，欧盟相继与埃及、阿尔及利亚、突尼斯加强相关合作。2026年2月，欧盟与欧洲投资银行向“埃及绿氢项目”提供3430万欧元的资金支持。在撒哈拉以南地区，2022年11月，欧盟与纳米比亚建立绿氢战略伙伴关系；2025年4月，非洲首个零排放炼铁设施HyIron Oshivela工厂在纳米比亚落成，标志着南部非洲首次实现绿氢生产，纳米比亚因此被称为“非洲绿色转型先驱”。

基础设施与关键矿产双线并进

关键矿产是清洁能源转型的重要支撑。欧盟积极推动“洛比托走廊”项目建设，并与非洲多个国家建立矿产合作伙伴关系，主要目标是保障关键原材料的稳定与安全供应。

“洛比托走廊”是美欧在非洲共同推进的基础设施项目，也是欧盟“全球门户”计划的重要组成部分。该走廊西起洛比托港，途经安哥拉、刚果（金）与赞比亚，这三个国家均为关键矿产的重要来源国。“洛比托走廊”由此成为欧盟深化与非洲国家矿产合作的重要载体。

在推进基础设施建设之外，欧盟还与非洲国家围绕关键矿产建立了制度化合作框架。2022年以来，欧盟已与纳米比亚、赞比亚、刚果（金）、卢旺达、南非等国家签署关键原材料谅解备忘录，并建立伙伴关系。同时，欧盟推出“非洲马瓦尔计划”，有助于欧洲工业采购非洲矿产资源，并在最优环境、社会和治理条件下，推动非洲本地矿产加工制造能力建设。欧盟已在坦桑尼亚、加蓬、塞内加尔、摩洛哥、莫桑比克、津巴布韦、纳米比亚、刚果（金）、南非、马达加斯加等10个非洲国家进行深入调研，构建商业网络，挖掘投资机会。

以规则标准输出强化影响力

欧盟在气候变化与清洁能源转型领域大力推广其监管框架与规则标准，借此提高在非洲的影响力。

一方面，欧盟在与非洲的能源合作中提出较高的环境要求与标准，通过推广监管框架影响和规范非洲国家的能源转型进程。例如，欧盟在与刚果（金）签署的可持续原材料价值链战略伙伴关系备忘录中，将“合作推动环境、社会和治理（ESG）标准”列为核心合作领域。

另一方面，欧盟将严格的制度标准转化为对外合作的重要准入条件。在第三届欧盟—非盟部长级会议上，双方明确需要“建立更强有力的体制和监管框架来支持非洲的能源转型”。欧盟资助的“非洲大陆能源计划”与德国资助的“参与非洲绿色能源转型”计划，均致力于为电力基础设施投资创造有利环境，强化监管框架，促进跨境电力贸易。此外，欧盟试图将绿色转型领域的规范主导地位扩展至全球层面，重要举措之一是推行碳边境调节机制（CBAM）。这一单边工具旨在通过对进口商品隐含的碳排放定价，防范“碳泄漏”风险，并保护欧盟本土产业竞争力，但其溢出效应给非洲国家带来严峻挑战，引发外界对其可能阻碍非洲工业化进程的担忧。

欧盟与非洲清洁能源合作面临三重困境

如今，欧盟与非洲国家的清洁能源合作正面临三重现实困境，即政策节奏与非洲发展现状错位、合作意图遭遇非洲国家信任危机、承诺落实动力不足且外部竞争加剧。

欧盟激进转型方案与非洲“发展优先”现实冲突

欧盟为非洲制定的能源转型政策与非洲国家的发展现状并不完全匹配。非洲国家对待清洁能源转型的态度更务实——发展经济居于优先位置，而非应对气候变化。因此，非洲更关注能源稳定供应、工业化推进和创造就业岗位，采取传统能源与清洁能源并行的策略更契合非洲国情。

然而，欧盟的能源转型方案过于激进，与非洲发展意愿形成反差。一方面，以欧盟成员国为代表的部分发达国家通过切断传统能源外部投资、施压非洲叫停既有或规划中的化石燃料项目，阻碍非洲国家开发油气资源，而这正与非洲快速推进工业化的目标背道而驰。2019年，欧洲投资银行宣布，2021年前停止化石燃料项目融资，随后欧洲其他发展机构和世界银行纷纷跟进。非洲国家则敦促欧佩克成员国及其盟友采取行动，解除对化石燃料融资的禁令，捍卫自身油气开发权利。乌干达和坦桑尼亚的领导人更是直接指出，欧洲议会谴责东非原油管道建设的决议侵犯了其主权。

另一方面，欧盟推行的碳边境调节机制以市场准入压力倒逼非洲加速能源转型，对非洲经济造成负面影响。据预测，若该机制覆盖所有进口产品，非洲对欧盟出口总额将下降5.72%，其中铝和钢铁出口将分别减少13.9%和8.2%，非洲GDP将下滑1.12%。非洲认为其并非全球碳排放的主要责任者，如今却被阻止开发化石燃料，这有失公允。欧盟对非洲的清洁能源政策与非洲发展现状之间的错位，折射出“全球北方”与“全球南方”在气候治理议题上的长期分歧。

非洲自主性增强，欧盟合作意图遭到质疑

虽然欧盟21世纪以来多次宣称与非洲建立平等伙伴关系，但双方权力结构的不对称性是合作中难以回避的现实。这一问题同样渗透到清洁能源领域，欧盟与非洲的绿氢合作常被视为将非洲当作“试验田”。反对者认为，绿氢项目不仅消耗大量水资源、破坏生态环境，且本质上是为欧盟绿氢战略服务。

2025年3月，非洲与欧洲多个民间组织联合发表声明，明确反对“南方氢能走廊”项目，认为这是迫使非洲为出口导向型项目承担主权债务，加剧了资源掠夺。以突尼斯为例，该国74%的能源需求依赖进口，可再生能源仅占全国能源结构的5%，出口型氢能项目非但无益于改善现状，反而会延缓国内能源转型进程。

资金缺口与外部竞争双重夹击

近年来，受内部经济压力、右翼势力抬头及外部局势变化影响，欧盟逐步减少了对非洲气候变化与能源转型的实际投入。因此，虽然“全球门户”倡议仍在高调推进，但面临严重的资金缺口，与此前承诺的1500亿欧元投资目标相去甚远。

此外，海湾国家在清洁能源领域的布局各具优势，与欧盟形成竞争。海湾国家以直接的清洁能源项目投资为主要合作手段，有别于传统的主权贷款模式，有助于减轻非洲国家的债务负担。2010年以来，阿联酋与沙特已向非洲作出超过1750亿美元的投资承诺。相比之下，欧盟投资以贷款为主，且带有复杂的治理与环境附加条件，不仅延缓了审批流程，还可能加重非洲债务风险。我国则以成本优势明显的清洁能源产品供应非洲市场，有效降低了非洲大规模部署清洁能源的技术门槛与资金压力。

欧盟与非洲清洁能源合作的战略动因

欧盟加强与非洲国家的清洁能源合作，是基于多重战略考量的主动布局。核心动因可归结为三个层面：维护欧洲能源供应安全，加速绿色转型；保障关键矿产的稳定供给，推动供应链多元化；应对全球清洁能源竞争，增强地缘政治影响力。

作为全球气候变化与能源转型的主要推动者，欧盟设定了极具雄心的清洁能源转型目标，即到2030年可再生能源在欧盟最终能源消费总量中占比达到42.5%，并力争进一步提升至45%。在这一目标引领下，欧盟对清洁能源的需求大幅攀升，而本土供应能力相对有限，亟须拓展外部来源。

非洲发展绿氢的自然条件得天独厚，且在地理位置上毗邻欧洲，氢气可通过管道或船舶相对便捷地输送至欧洲市场。基于此，欧盟将非洲视为满足自身绿色能源需求、弥补清洁能源供应缺口的重要伙伴。在发展与非洲国家的氢能伙伴关系过程中，欧盟多次提出将非洲生产的氢气运输到欧洲，以增加欧盟成员国的绿色能源供应。这一意图在基础设施布局上体现得尤为直接——德国、意大利和奥地利联合多个北非国家建设“南部氢能走廊”，目标是每年从北非进口超过400万吨绿氢，助力欧盟实现REPowerEU计划中绿氢进口占比达到40%的目标。

随着全球绿色转型进程的加速，各国对关键矿产的需求持续攀升。长期以来，欧盟成员国的关键矿产进口来源高度集中，结构性脆弱问题比较突出：97%的镁依赖我国，99%的硼来自土耳其，79%的锂源自智利。在此背景下，摆脱关键矿产对特定国家的依赖、实现供应链多元化，成为欧盟对外政策的重要议题。

而非洲作为全球矿产资源最丰富的地区之一，自然成为欧盟的首选目标。南非16种矿产储量位居全球前十，其中铂族金属储量占全球总储量的88%、锰矿占80%、铬铁矿占72%，均居世界首位；刚果（金）钴储量占全球总储量的50%，钽铌资源量占全球的80%。对清洁能源产业来说，这些矿产具备不可替代的战略价值。

铂族金属是氢燃料电池的关键催化剂，钴和锂是动力电池的核心原材料，铜则是电网基础设施和电动汽车不可或缺的导电材料。强化与非洲国家的关键矿产合作，有助于欧盟维护战略性原材料的稳定供应，进而保障清洁能源产业链安全、加速能源转型。

非洲已深度嵌入全球地缘政治与经济格局的调整进程，日益成为大国战略博弈的关键区域。在清洁能源转型方面，非洲既有明显的市场优势，又面临严重的能源贫困和投资不足问题。欧盟委员会主席冯德莱恩指出，在2024年约2万亿美元的全球清洁能源投资中，仅有2%流向非洲。

然而，欧盟在这一领域的先发优势正在收窄。虽然欧盟是全球清洁能源外交最早的推动者之一，但在部分清洁能源技术和市场份额方面正遭遇竞争。我国已成为全球最大的清洁能源技术出口国和可再生能源投资国，产品价格优势明显。与此同时，随着美国在全球清洁能源转型立场上的明显回缩，非洲国家面临更大的投资缺口，这进一步加剧了各方在非洲市场的竞争态势。在此背景下，强化与非洲国家的清洁能源合作，不仅有助于欧盟应对大国竞争，也为其增强国际影响力提供了重要支撑。

立足非洲实际 推动中非清洁能源合作行稳致远

回顾欧盟与非洲国家清洁能源合作的政策、目标及现实困境，可为我国与非洲国家推进能源转型合作提供启示。

欧盟清洁能源方案在非洲遇冷的核心症结，在于其政策过于激进，忽视了非洲的发展现状。氢能项目投资周期长、见效慢，难以有效缓解非洲迫切的能源贫困问题，反而会被质疑将非洲当作欧洲绿色规则的“试验田”。

中非能源合作应立足非洲发展实际，重视非洲国家开发清洁能源的长期愿景，理解其现阶段通过包括传统能源在内的多元方式解决能源贫困、推动工业化的现实考量。在此基础上，“小而美”合作项目具有独特优势：规模适中、落地迅速、惠及面广，能针对性解决非洲偏远地区的用能刚需。如2023年竣工的马里太阳能示范村项目使上万民众直接受益，实现了减贫与应对气候变化的双重目标。

非洲清洁能源投资缺口巨大，非洲国家倾向简化审批流程，加快资金拨付，以满足融资需求，而我国在清洁能源装备制造和项目成本方面有明显优势，能有效降低非洲国家大规模部署清洁能源的技术门槛的成本压力。

当前，非洲国家债务压力持续攀升，2022年非洲平均债务占GDP的比重较2013年翻番，从30%增至60%。部分国家配套资金承压能力有限，甚至可能被迫优先开发化石能源，以换取短期外汇收入，进而挤占可再生能源的投资空间。因此，我国在扩大对非清洁能源投资时，应将国别调研作为前置条件，精准识别非洲国家的债务可持续性与项目现金流保障能力。将前期研判做足做实，可避免合作预期偏离实际，确保每笔投资都能转化为非洲可持续发展的动力。

中非同为“全球南方”的重要成员，应在全球气候变化与能源治理议题上加强合作，增强“全球南方”国家的制度性话语权。中国是全球最大的发展中国家，非洲是发展中国家最集中的大陆，双方应在气候与环境治理的关键议题上形成合力，推动全球清洁能源转型走向公平公正，反映“全球南方”的利益与诉求，防止“全球南方”国家的自主发展空间被外部不合理规则挤压。

与此同时，随着清洁能源领域的大国竞争日趋激烈，中非还需警惕能源议题被地缘政治“工具化”的风险，共同维护发展中国家在清洁能源转型进程中对外合作的权利。